L'intercommunalité à la croisée des chemins: Regard critique sur la coopération intercommunale en 2006

Résumé du document

« Une révolution silencieuse »; c'est ainsi que certains auteurs qualifient la quasi-généralisation de l'intercommunalité en France. En effet depuis la loi CHEVENEMENT du 12 juillet 1999 relative au renforcement de la coopération intercommunale, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) font désormais partie intégrante du paysage administratif français. Au premier janvier 2005, l'intercommunalité à fiscalité propre regroupait 87% des communes et 84% de la population; ce qui correspondait à 32 308 communes et plus de 52 millions de Français.
Or, il semble évident que cette mutation a de très larges implications sur l'organisation administrative française et qu'elles ont été très peu étudiées jusque-là.
La publication d'une série de rapports sur le sujet semble montrer une certaine prise de conscience des élus et des responsables publics de la nécessité de s'interroger sur les conséquences de ce développement des structures intercommunales dans des formes toujours plus intégrées et des adaptations qu'il nécessite. La rédaction d'un rapport spécifique de la Cour des Comptes en novembre 2005 est symptomatique de ce retour sur le devant de la scène des interrogations sur ce sujet.
Or, même si ce rapport ainsi que beaucoup d'autres comme par exemple Le livre noir de l'intercommunalité rédigé par les députés P. BEAUDOIN et P. PEMEZEC sont assez sévères, dénonçant l'inflation fiscale ou la marche vers la supracommunalité, il convient de ne pas jeter « le bébé avec l'eau du bain » titre d'un édito du journal le Monde suite à la publication de ces rapports. En effet malgré sa tonalité, le rapport de la Cour des Comptes ne remet pas en cause la conception même de la coopération intercommunale mais nous invite à réfléchir sur ses dérives et donc sur la réforme nécessaire du système.
Comme l'explique le Sénateur DALLIER, beaucoup ont considéré cette généralisation des EPCI « comme un changement de degré, alors qu'il s'agissait d'un changement de nature ». La forme syndicale originelle de coopération basée sur le volontariat des communes s'est progressivement muée en une intercommunalité beaucoup plus intégrée et fédérative, s'imposant parfois aux communes. L'accroissement des compétences attribuées aux structures de coopération intercommunale est évident et celles-ci touchent désormais à des domaines très importants comme l'aménagement du territoire communal. Si la volonté des législateurs n'a jamais été la disparition des communes, il convient de dire qu'une grande partie de leurs attributions a été transférée au niveau intercommunal. Se pose alors aussi la question de la démocratie, le citoyen étant très peu au fait de ce changement du centre de gravité du pouvoir à l'échelon communal qui, de plus, ne s'est pas réellement accompagné du développement de moyens de contrôle par les administrés.
Le phénomène intercommunal français est assez original si nous nous référons à l'organisation de nos partenaires européens où l'intercommunalité a en général une importance moindre. Ceci est la conséquence directe de l'émiettement communal français hérité des choix faits après la Révolution et que les différentes lois visant aux fusions de municipalités n'ont pas réussi à dépasser. La France concentre près de 40% du nombre total de communes dans l'Europe à 25.

Extraits

[...] Le gouvernement de l'époque considère que les grandes villes sont une des causes du décrépissement du lien social et veut favoriser les petites communes et le rural. Il cherche à favoriser l'implantation industrielle dans ces zones sans grand succès. Dès les années 60, l'Etat change de position et cherche désormais à favoriser le développement de villes moyennes associées à une zone d'influence. Cependant la question urbaine reste très largement gérée par le pouvoir central comme le montre plus spécifiquement la politique du logement social .En effet, la politique du logement social, symbolisée par la construction de grands ensembles HLM dans les zones d'urbanisation prioritaire (ZUP) dans les années 50/60 est très largement pilotée par l'Etat. [...]

[...] Cette innovation s'appuie sur le principe de subsidiarité récemment intégré à la Constitution. Il confère que c'est la collectivité qui est le mieux à même d'exercer une compétence qui doit en avoir la charge. Nous allons désormais tenter de démontrer en quoi le système de financement de l'intercommunalité apparaît de plus en plus inadapté. Un système de financement très complexe. De nombreuses détournées mesures incitatives parfois Les dotations de l'Etat Définition En effet le volet financier de la coopération intercommunale est aujourd'hui l'objet des plus vives critiques. [...]

[...] Les objectifs qu'elle comptait atteindre à l'horizon de cinq ans le seront en moins d'une année. Est intégrée au sein de la dotation globale de fonctionnement une dotation d'intercommunalité. Celle-ci est d'autant plus importante que le niveau d'intégration est élevé, ce dernier étant calculé par rapport au type d'EPCI et de divers autres indicateurs. Depuis lors le mode de fonctionnement des EPCI a été maintenu dans ses grandes lignes, les lois postérieures visant surtout à en limiter les dérives notamment en encourageant leur regroupement. [...]

[...] S'il est vrai que certaines communautés ont tenté d'expérimenter des procédures participatives nouvelles, elles restent isolées. De plus les procédures légales existantes nous semblent insuffisantes. En effet les textes prévoient la consultation des citoyens par l'intermédiaire de deux organes que sont les commissions consultatives des services publics locaux et les conseils de développement. Les commissions consultatives des services publics locaux doivent être créées dans les communes de plus de habitants, les syndicats mixtes dont une des communes adhérentes compte plus de habitants et les EPCI de plus de habitants. [...]

[...] Cette solution qui paraît avoir de nombreux avantages en terme de coût et de coordination des actions municipales et intercommunales, est pourtant très rarement mise en pratique. Pour remédier à cette situation, l'Etat a récemment fait évoluer le dispositif législatif. Vers une évolution des pratiques ? En effet pour encourager les communes à transférer leur personnel vers les EPCI, la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002 a facilité la mise à disposition des services communautaires en direction des communes. [...]