Qui fait la loi sous la Cinquième République ? (2007)

Résumé du document

On assiste en France, depuis la mise en place des institutions de la Cinquième République, à un déplacement des prérogatives du Parlement vers le pouvoir exécutif. De ce point de vue, la question de l'élaboration de la loi ne fait pas exception. En effet, face aux pouvoirs forts du Parlement sous les IIIe et IVe Républiques, les constituants de 1958 ont mis en place un régime parlementaire fortement rationalisé.
La loi est par excellence l'émanation de la souveraineté nationale dont le Parlement (Sénat et Assemblée Nationale) élu par le peuple en est l'incarnation.
La procédure législative va néanmoins subir quelques modifications. Si la loi reste une règle écrite, générale, permanente votée par le Parlement, pour la première fois depuis 1789 son domaine n'est plus illimité. L'article 34 de la Constitution de 1958 délimite le champ d'action de ce dernier en énumérant les domaines sur lesquels la loi doit porter. Il s'agit pour l'essentiel des libertés publiques et de l'organisation de la société. Ce « domaine de la loi » concerne ce qu'on appelle la loi ordinaire (objet de notre attention). Il semble cependant important de rappeler que la loi se conjugue au pluriel sous la Ve République. La loi organique vient compléter ou éclaircir la Constitution et se place donc au-dessus de la loi ordinaire dans la hiérarchie des normes. Les lois de finances concernent les comptes de l'Etat et font l'objet d'une procédure spéciale.
Si la définition de la loi est modifiée, son mode d'élaboration change également.
Sous les Républiques précédentes, le Parlement était omniprésent. Cette prépondérance a abouti à une instabilité ministérielle, ne permettant pas aux assemblées d'exécuter efficacement leurs rôles de législateur.
Dès lors, les constituants de 1958 ont été incités à rationaliser fortement le Parlement en diminuant ses pouvoirs, entre autres, dans la procédure d'élaboration de la loi. Il y a donc bien dans la Constitution une volonté manifeste de circonscrire son intervention législative, de limiter sa capacité d'initiative au profit du gouvernement.
Comment la Constitution du 5 octobre 1958 a-t-elle modifié le rôle du Parlement dans la procédure d'élaboration législative ?
Les parlementaires ne sont donc plus tout puissants pour faire la loi. Outre le gouvernement qui a pris une place importante, on constate désormais la participation accrue de nouveaux acteurs essentiels tout au long du parcours d'élaboration de la loi, tant sur le plan national qu'international.

Extraits

[...] Le droit d'amendement aurait dû être le moyen le plus efficace pour les parlementaires afin de faire passer leur initiative législative déjà limitée. Or ce droit est si contraint par les moyens dont dispose le gouvernement qu'il est devenu un moyen de pression, une arme pour l'opposition. Celle-ci n'ayant que peu de facultés pour contrecarrer l'exécutif, elle utilise l'amendement pour retarder le vote d'un texte ou obstruer la discussion. Face à la limitation des pouvoirs du Parlement en matière législative, un nouvel acteur entre en scène venant le soutenir. [...]

[...] Cette ratification nécessite le vote d'une loi permettant d'intégrer la norme au droit national. Cette loi ne reste qu'une formalité procédurale et aucun débat ne peut avoir lieu. De même, le texte ne peut être modifié. Le Parlement doit donc se contenter d'« enregistrer les normes, et de respecter le droit communautaire. Une amélioration du contrôle des parlementaires français sur le droit de l'UE avait été espérée grâce à l'introduction d'un article 88-4 en 1992. Cet article oblige le gouvernement à soumettre à l'Assemblée Nationale et au Sénat les projets et propositions d'actes communautaires comportant des dispositions législatives. [...]

[...] Celui-ci fait référence à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et au préambule de 1946. De ce fait il ouvre son droit de regard en créant le bloc de constitutionnalité Désormais le contrôle des lois porte sur le fond, le Conseil Constitutionnel est devenu un gardien des droits fondamentaux et des libertés individuelles à travers son contrôle des lois. Le Parlement n'est plus maître de la loi. Le gouvernement possède de nombreuses prérogatives pour limiter les pouvoirs des chambres grâce à la Constitution. [...]

[...] La procédure prévue à l'art 49 al 3 est tout aussi efficace. De la même manière, le gouvernement peut mettre en jeu sa responsabilité sur un texte. Dès ce moment, si une motion de censure n'est pas déposée dans les 24 heures, le texte est définitivement adopté. Dans l'histoire de la V aucun gouvernement n'a été renversé par cette voie. Quand bien même, une motion a été déposée, elle n'a pas été votée. Ce fut le cas pour la loi sur le CPE notamment. [...]

[...] D'autres instruments de domination sont mis entre les mains de l'exécutif. L'accroissement des marges de manœuvre du gouvernement La Constitution de 1958 permet au gouvernement de maîtriser toute la procédure d'élaboration de la loi et de limiter l'initiative parlementaire. En matière législative, l'initiative est partagée (article 39) ; les projets de loi sont d'origine gouvernementale et priment désormais sur les propositions de loi à l'initiative des députés ou des sénateurs car ces derniers perdent la maîtrise de leur calendrier. Le gouvernement fixe l'ordre du jour des discussions devant les chambres en vertu de l'article 28. [...]