La place des commissions parlementaires dans la procédure législative

Résumé du document

« Trop de commissions, des commissions trop puissantes, voilà deux phénomènes incompatibles avec un régime parlementaire ». Par cette phrase extraite d'un article publié en 1955, Michel DEBRE exprimait déjà la réticence qu'auront trois ans plus tard les constituants à répéter la tendance des Républiques précédentes à multiplier le nombre des commissions permanentes dans chaque assemblée.

Les commissions parlementaires constituent, avec les groupes politiques, une des deux catégories de formations intérieures du Parlement. Il s'agit donc de formations plus restreintes dont Marcel PRELOT avaient souligné deux caractéristiques.
- Elles sont fermées : sauf exception prévue par les Règlements, leurs réunions ne sont pas publiques, à la différence du principe de publicité des débats de la séance plénière (article 33 C).
- Elles sont partielles : elles ne comprennent qu'une partie des membres du Parlement, et ne sont donc pas en tant que tel des organes délibératifs, le processus décisionnel ne revenant qu'à l'assemblée dans son ensemble.

Sous la Ve République, le terme « commission » a été employé pour désigner plusieurs organes internes à chacune des assemblées :
- Les commissions chargées du contrôle interne et externe de l'exécution budgétaire : à l'Assemblée = commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes de l'Assemblée (art. 16 RAN) ; au Sénat = commission en charge du contrôle des comptes et de l'évaluation interne (art. 103 bis RS).
- Les commissions chargées d'examiner les propositions de résolution tendant à requérir la suspension de la détention, des mesures privatives ou restrictives de liberté ou de la poursuite d'un parlementaire
- Les commissions spéciales d'enquête : aussi ancienne que le régime parlementaire en France, leur existence a été constitutionnalisée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 à l'article 51-2. Elles s'inscrivent dans le cadre du contrôle de l'action du gouvernement et de l'évaluation des politiques publiques, et n'interviennent donc pas dans la procédure législative.
- Les commissions mixtes paritaires (CMP) : citées à l'article 45 C, elles sont composées de 7 députés et 7 sénateurs, elles sont constituées, à l'initiative du Gouvernement, dans le but de concilier le point de vue de l'Assemblée nationale et du Sénat sur un texte de loi en cours de navette.

Extraits

[...] Sous la 12e législature (2002-2007), seules 7 commissions spéciales avaient été créées pour les 2 chambres. Sous la 13e législature : 3 à l'Assemblée nationale pour examiner : - projet de loi organique relatif à la nomination des présidents des sociétés de l'audiovisuel public et projet de loi sur le service public de la télévision - projet de loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs - proposition de loi renforçant la protection des victimes et la prévention et la répression des violences faites aux femmes 5 au Sénat pour examiner : - projet de loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs - projet de loi de modernisation de l'économie - projet de loi sur l'orientation et la formation professionnelle tout au long de la vie - projet de loi portant réforme du crédit à la consommation - projet de loi relative au Grand Paris La procédure des commissions spéciales n'avait pas répondu aux vœux des constituants de 1958 : la tradition des habitudes a conduit à privilégier les commissions permanentes. [...]

[...] La fixation d'un nombre maximal de commissions permanentes. Le nombre maximal de commissions permanentes a été limité à 6 par chambre, essentiellement pour ne plus subordonner l'action d'un ministre au contrôle d'une même et déstabilisante commission qui était compétente sur les mêmes domaines que le ministère. De plus, chaque parlementaire ne peut désormais appartenir qu'à une seule commission permanente, dont chacune doit assurer la représentation proportionnelle des groupes politiques de la chambre dont elle appartient. La Constitution de 1958 conserve donc malgré tout comme option subsidiaire la possibilité de recourir à une commission permanente principe de SPECIALISATION. [...]

[...] Le Sénat a choisi de rester à 6 commissions, le nombre plus restreint de sénateurs (343) fait que le nombre de membres dans chaque commission est déjà relativement faible comparé à l'AN (entre 48 et 78 membres). Ainsi, le nombre de commissions permanentes ne coïncide plus entre les deux chambres. Mais n'est pas nécessairement un problème, une certaine symétrie demeure dans les compétences des commissions permanentes entre les deux assemblées. Le renvoi d'un texte à une commission permanente devient la règle. [...]

[...] Pour chaque texte, la commission compétente nomme un rapporteur parmi ses membres. Assisté de fonctionnaires parlementaires, il est chargé d'une double mission : - Mission d'expertise, à travers la rédaction d'un rapport - Mission d'initiative, traduite par la proposition d'amendements Il peut procéder à toutes les auditions qu'il juge utiles. Depuis 2009, ces auditions sont systématiquement ouvertes aux autres commissaires. L'examen des textes en commission : L'examen du rapport par la commission se déroule selon une procédure assez comparable à celle en séance publique : - En principe, audition du ministre concerné (tenu de répondre à la demande en vertu du principe de responsabilité du gouvernement). [...]

[...] II] La révision constitutionnelle a également renforcé le rôle des commissions dans la procédure législative en revalorisant leur travail de préparation des débats, mais aussi leur fonction d'information et de contrôle A. Le rôle des commissions permanentes dans la procédure législative a été considérablement renforcé 1. Le rôle traditionnel des commissions permanentes dans la préparation du débat en séance publique Commission saisie au fond C'est donc désormais à la commission permanente compétente que le texte est renvoyé (sauf demande du gouvernement ou de l'assemblée saisie envoi à une commission spéciale). On dit alors que la commission est saisie au fond. [...]