L’intercommunalité est-elle devenue une nécessité en France ?

Résumé du document

« Une révolution est en marche », une révolution « si tranquille qu'elle en devient silencieuse […] si discrète qu'elle en devient invisible […] si puissante qu'elle en devient irréversible » . C'est en ces termes élogieux que l'ancien premier ministre Pierre Mauroy présentait la coopération intercommunale.
La commune est, historiquement, en France, l'échelon politique et administratif de base. Héritées de la Révolution, les quelques 36 565 recensées en 2005 donnent une coloration particulière au gouvernement local français. Parmi elles, 76 % comptent moins de 1000 habitants et 98 % moins de 10 000. Une autre caractéristique de cet intense éparpillement tient à sa permanence : contrairement à ses voisins, jusqu'à récemment toutes les tentatives du gouvernement pour pallier au morcellement que ce soit à travers les fusions de communes ou les incitations à la coopération intercommunale ne rencontraient que peu de succès. Ainsi, la France concentre aujourd'hui 40 % des communes européennes. Malgré tout, le morcellement communal français apparaît de manière récurrente comme une difficulté majeure pour notre système local. L'attachement identitaire des Français à leur commune a rendu impossible toute réforme de la carte communale et propulsé l'intercommunalité comme la voie à privilégier.
On désigne par intercommunalité le regroupement de communes au sein de structures de coopération appelées Etablissements Publics de Coopération Intercommunale.

Au 1er janvier 2005, 84 % de la population française vit sur le territoire d'un EPCI à fiscalité propre et 88 % des communes appartiennent à cette catégorie d'EPCI. Le fait, sinon la révolution, intercommunal est bien une réalité et force est de constater que la gestion publique locale s'en trouve profondément affectée. On néanmoins se demander jusqu'à quel point l'intercommunalité est devenue une nécessité en France. Quel bilan dresser aujourd'hui ? L'intercommunalité demeure-t-elle une forme de coopération institutionnalisée entre acteurs publics ou a-t-elle dépassé ce cadre pour s'imposer comme un échelon local de premier ordre ?
Si les récents textes de loi sur la coopération intercommunale ont bouleversé notre vision du territoire et rénové la gestion publique locale, la révolution enclenchée par l'intercommunalité reste incomplète.

Extraits

[...] Elle est très vite apparue comme une nécessité en raison de la petite taille de la majorité des communes. Jusqu'à la Révolution industrielle, la coopération était spontanée et visait la gestion de biens et droits communaux. Ce n'est qu'en 1884 que le législateur débute un travail de codification des possibilités de coopération à travers la reconnaissance des ententes, conventions et conférences intercommunales. Mais le tournant s'opère avec la loi du 22 mars 1890 créant le SIVU (syndicat de communes à Vocation unique), qui va très rapidement servir à l'administration de services publics. [...]

[...] On parle alors d'intercommunalité associative de gestion. Cette forme de coopération souple permettant aux communes de compenser le manque de moyens pour réaliser un réseau commun (eau résoudre un problème commun, etc. Tout en conservant l'objectif initial, le législateur a exprimé la volonté d'aller vers une plus grande intégration des structures intercommunales à travers le renforcement de la coopération et de la solidarité entre elles, notamment via l'élaboration d'un projet commun et d'une fiscalité propre. Cette nouvelle intercommunalité va se mettre en place progressivement. [...]

[...] Michel Pébereau s'exprime ainsi en ces termes: En ce qui concerne les collectivités territoriales, il y a un relatif consensus sur la nécessité de réduire leur nombre. L'architecture cible à terme serait sans doute de ne conserver que deux niveaux : la région et une intercommunalité. Mais cet objectif ne peut être atteint que progressivement Si l'intercommunalité se dote d'une telle puissance, on doit cependant regretter son caractère peu démocratique. Si la mise à l'écart des citoyens a pu se justifier dans les premières années pour faciliter l'installation rapide des nouvelles structures, les communautés vont à devoir y remédier au risque de perdre toute légitimité d'action. [...]

[...] Les membres du conseil communautaires sont soit élus, soit désignés dans le conseil municipal des communes membres. En matière de fiscalité, divers régimes sont possibles. Les communautés urbaines et communautés d'agglomération doivent adopter le régime de la Taxe Professionnelle Unique qui réalise l'intégration la plus poussée. Si les communautés de communes peuvent aussi adopter ce système, elles peuvent également fonctionner avec la fiscalité additionnelle ou la Taxe Professionnelle de Zone. L'engouement pour un système plus intégré se traduit par l'adoption de la TPU dans 78% des cas. [...]

[...] Au total, l'intercommunalité à fiscalité propre réunit maintenant des communes et de la population nationale. Seule exception : la région parisienne, qui connaît des taux de regroupement bien inférieurs, en relation avec les caractéristiques propres du territoire. Cependant, au 1er janvier 2005, on dénombre 2.525 EPCI à fiscalité propre regroupant 32.311 communes et 52 millions d'habitants. Il n'est donc plus possible d'ignorer ce phénomène, ni de sous-estimer sa place dans notre organisation territoriale. L'EPCI, un lieu de pouvoir L'EPCI à fiscalité propre a pris place aujourd'hui dans le débat local et il apparaît comme un lieu de pouvoir. [...]