Où en est l’intercommunalité ? - appareil législatif et déficit démocratique

Résumé du document

L'une des caractéristiques majeures régissant le fonctionnement des collectivités territoriales en France, est le nombre de communes présentes sur le territoire. On n'en dénombre pas moins de 36700, soit 40% de l'ensemble des communes de l'Union Européenne à 25. Elles sont l'un des héritages de la révolution de 1789, avec une organisation en paroisses où à l'époque, chacune formait une commune. La commune, échelon des collectivités territoriales le plus proche du citoyen, a posé un certain nombre de questions à l'Etat français, ce qui s'explique par l'hétérogénéité et le grand nombre de communes présentes sur le territoire. La coopération intercommunale est vite apparue comme un outil nécessaire au bon fonctionnement de ces entités et à une meilleure efficacité des politiques d'aménagement du territoire, dans la mesure où toutes les tentatives de fusion des communes comme la loi « Marcellin » en 1971 ont échoué. La loi du 22 mars 1890 permet la création de syndicats intercommunaux à vocation unique, ce qui permet de franchir un premier pas vers la coopération intercommunale. Mais la centralisation de l'Etat français n'accorde qu'un rôle succinct à ces syndicats durant le XIX° et une grande partie du XX° siècle. Il faut attendre le début de la décentralisation de 1982 pour qu'un regain d'intérêt soit porté sur la commune, bien que l'intercommunalité ne soit pas mentionné. Ce n'est qu'en 1992 (loi Joxe) qu'est rajouté un pan relatif à l'intercommunalité. On définit alors l'intercommunalité comme une forme de coopération entre des communes consistant à transférer l'exercice de leurs compétences à des organisations ayant la forme juridique d'établissements publics, en vue d'une plus grande efficacité et de réaliser des économies d'échelle. L'intercommunalité est assurée par des organisations que l'on nomme EPCI ou établissement public de coopération intercommunale. Cette catégorie d'établissements publics regroupe les structures intercommunales sans fiscalité propre (forme souple ou associative) comme les syndicats de communes ou mixtes et les structures intercommunales à fiscalité propre (forme approfondie ou fédérative) comme les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, les communautés de communes et les syndicats d'agglomération nouvelle. Ce système n'a cessé de se transformer au cours des deux dernières décennies : quelles avancées l'intercommunalité a-t-elle connu ? Dans quelle mesure aujourd'hui l'intercommunalité peut être considérée comme un nouvel échelon du pouvoir local ?
Si effectivement l'intercommunalité peut être vu comme un niveau très efficace dans la décentralisation grâce à des avancées majeures, elle connaît de réelles difficultés qui empêchent son alignement avec les autres degrés de collectivités territoriales.

Extraits

[...] Cette loi pose aussi un chaînon manquant à l'édifice de l'intercommunalité : la procédure de fusion des EPCI. (Début 2007 : huit fusions d'EPCI ont pu être observées) Ce point est fondamental pour entraîner une restructuration dans le temps des EPCI, et permettre une meilleure gestion de ces établissements. On peut aussi remarquer que l'introduction de la notion de chef de file dans la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003[5] s'applique aux structures intercommunales désignées sous le nom de groupements On constate donc que dans les lois, une revalorisation de l'intercommunalité est mise en œuvre, en cherchant à lui attribuer toujours plus de compétences. [...]

[...] La loi du 6 février 1992[2] relative à l'administration territoriale de la République vient compléter ce chantier de la décentralisation. Pour la première fois une loi distingue les communes rurales et celles des villes. Cette loi de 1992 permet ainsi de mieux définir le paysage intercommunal français, avec d'un côté la communauté de villes et de l'autre la communauté des communes (CC). Ce texte fondateur reste néanmoins une ébauche de l'intercommunalité qui ne fait que reconnaître son existence. Dans les communes, la loi est souvent mal comprise parce que peu clair. [...]

[...] Une commune peut choisir de transférer totalement une compétence (dans le cas notamment des compétences obligatoires), de simplement la déléguer (simple gestion en vue de pouvoir faire des économies d'échelle) ou encore d'en exercer conjointement la responsabilité. La fonction première définit dans le code général des collectivités territoriales à fiscalité propre est le développement économique au sein d'un territoire de solidarité et ceci depuis la loi de 1999. Ainsi, le rôle économique de l'intercommunalité est loin d'être négligeable. Les chiffres de l'investissement dans ce domaine en attestent, puisque entre 2001 et 2002, plus de 2,5 milliards d'euros ont été consacrés par les EPCI à fiscalité propre à l'action économique. [...]

[...] Elles associent plusieurs communes urbaines sur un espace sans enclave et d'un seul tenant, regroupant plus de habitants autour d'une ou plusieurs communes de plus de habitants (pour la commune centre). On retrouve là aussi parmi leurs compétences obligatoires la politique de la ville, le développement économique, l'aménagement du territoire et l'équilibre social de l'habitat. Elles doivent de plus choisir trois domaines d'action parmi six possibles (voirie, assainissement, eau, environnement, équipements sportifs, culturels et d'enseignement élémentaire, action sociale concernant l'ensemble de la communauté), plus là encore éventuellement l'action sociale du département (ou une partie). On comptait 169 communautés d'agglomération début 2007. [...]

[...] Mais cela reste très limité pour des questions de compétitivité et les communautés sont dès lors soumises à une contrainte financière forte. D'où la nécessité pour elles de s'intégrer (afin de maintenir leurs CIF au niveau du CIF moyen), et donc d'élargir rapidement leurs compétences. - L'apparition de la notion d'intérêt communautaire : c'est ce qui théoriquement rend possible la séparation entre ce qui relève de la commune et ce qui relève de l'EPCI. Mais comme il a été volontairement non défini, il est assez facile pour les communautés, qui votent elles- mêmes ce qu'elles considèrent comme relevant de l'intérêt communautaire[8], de prendre des compétences aux communes. [...]