Existe-t-il un déclin du Parlement?

Résumé du document

Deux chambres, deux légitimités, deux missions, un même corps. Le Parlement est le nom donné dans certains régimes représentatifs à l'assemblée ou aux assemblées délibérantes de l'État, issues au moins partiellement de l'élection, et ayant pour mission principale de voter les lois et le budget, souvent aussi de contrôler les ministres.
Si l'on cherche dans la mémoire de l'histoire constitutionnelle de la France, le Second Empire présentait l'un des exemples les plus flagrants de « Parlement-croupion » subordonné à la puissance du chef de l'État : les députés ne pouvaient mettre en cause la responsabilité ministérielle, ils ne possédaient pas l'initiative des lois, et, comme si l'entrave n'était déjà pas suffisante, le prince-président pouvait dissoudre le Corps Législatif. Une démocratie fictive.
Un siècle plus tard, si le régime républicain s'est définitivement imposé à la nation française, les gages de sa stabilité sont encore en question. En effet, la forme que le régime doit revêtir pose encore problème à l'aube de la Vème République. La France a pu expérimenter de façon chaotique les excès des deux bords, du parlementarisme absolu à la surpuissance du chef de l'État. Le compromis semble nécessaire. On a parlé de régime mixte. Mais on peut assurer sans trop de doutes qu'au départ, il n'était pas dans l'intention des fondateurs de la Vème République d'instaurer un régime présidentiel. Pourtant il y avait bien deux courants, l'un plutôt démocratique et l'autre plutôt monocratique, les amis de Michel Debré partisans d'un régime parlementaire à l'anglaise, la pensée constitutionnelle du Général De Gaulle tendant beaucoup plus vers le présidentialisme.
La Vème République a finalement repris la structure bicamérale de la République précédente, avec une Assemblée nationale élue au suffrage universel direct (pour 5 ans et renouvelable intégralement) et le Sénat, élu de façon indirecte (pour 9 ans et renouvelable par tiers) disposant de pouvoirs moins importants. Les institutions correspondent explicitement à un régime parlementaire, puisque le gouvernement est responsable devant l'Assemblée Nationale. Progressivement, c'est davantage la sculpture politique qui a façonné le régime français. Du point de vue politique, la majorité détermine l'hégémonie exécutive du président ou du premier ministre. C'est donc la majorité parlementaire qui constitue l'une des bases du fonctionnement institutionnel de notre République.
Le Parlement ne vient plus, dans la présentation constitutionnelle, qu'au troisième rang, après le Président de la République et le Gouvernement. Cela souligne la situation diminuée des Chambres par rapport aux régimes précédents. En effet, d'une part, le Parlement ne désigne plus le Président de la République depuis la révision constitutionnelle de 1962. Donc celui-ci ne lui est plus inféodé. Ensuite, sa fonction normative est largement diminuée par le contrôle de constitutionnalité qu'exerce le Conseil constitutionnel sur les lois. Enfin, la motion de censure qu'il détient en principe à l'égard du gouvernement est très difficile à mettre en œuvre du fait de sa forte rationalisation.
Il s'agit donc de savoir si le Parlement se situe, par rapport à l'organisation des pouvoirs de la Vème République et par rapport à l'agencement des forces politiques, dans l'ombre ou la lumière. L'expression parlementaire est-elle entravée, en particulier par l'exécutif, ou au contraire peut-on dire que c'est le Parlement qui détermine l'exercice du pouvoir, et que la mise en bâillon n'est par conséquent qu'une fiction ?
La liberté parlementaire peut paraître entravée à première vue (I) mais l'affirmation du parlement n'est pas vaine (II).

Extraits

[...] Le droit d'amendement est ainsi un moyen d'exercer une pression sur le gouvernement. Par exemple, en 1989, pour 61 lois promulguées amendements ont été adoptés. A noter que moins de 20% d'entre eux provenaient du gouvernement. Le pouvoir du Parlement dans l'élaboration de la loi demeure donc très important. Cela contribue à nuancer l'image d'une simple chambre d'enregistrement C'est surtout en commission parlementaire que la réflexion s'organise ou que les amendements se préparent. La discussion est minutieuse, article par article, amendement par amendement. [...]

[...] Enfin, des rapporteurs budgétaires pour contrôler la gestion des finances publiques, des délégations parlementaires dans différents domaines, des commissions d'enquête ou encore des missions d'information ou d'évaluation, confèrent aussi au Parlement un important pouvoir d'investigation. Le Parlement au cœur de la légitimité démocratique Le Parlement est souvent considéré comme l'organe démocratique de notre République. Il est aisé de répondre que depuis que le Président est élu, comme l'Assemblée Nationale, au suffrage universel (d'après la révision constitutionnelle de 1962), le Parlement n'est plus le seul organe véritablement démocratique dans la pyramide. Mais le Président peut-il à lui seul, en tant que sujet individuel, être à l'image des différentes opinions des citoyens français ? Évidemment, non. [...]

[...] Mais, suite à l'expérience parlementariste de la IVe, il paraît dans une certaine mesure compréhensible qu'on ait voulu davantage encadrer l'action du Parlement. On pourrait déduire de l'ensemble de cette argumentation que la véritable division du pouvoir repose davantage sur l'autonomie exécutive ou l'autonomie législative. Ce n'est pas tellement la séparation des pouvoirs entre le pouvoir exécutif d'une part, et le pouvoir législatif d'autre part, qui est vraiment pertinente, puisqu'elle est bien trop abstraite. Mais c'est plutôt la séparation entre, d'un côté, la capacité de l'exécutif à diriger la politique nationale en utilisant l'appareil administratif dont il dispose, et, d'un autre côté, la liberté laissée aux assemblées délibérantes, leur capacité effective à contrôler l'action du gouvernement, qu'il faut mettre en valeur. [...]

[...] Dans la pratique, les gouvernements ont souvent manifesté peu d'empressement à accomplir ce qu'ils considèrent comme une formalité non obligatoire, quand ils ne s'en sont pas dispensés; hors cohabitation, ils relèvent du Président plus qu'ils ne sont responsables devant l'Assemblée Nationale. On mesure par là, la prépondérance de l'exécutif dans le régime actuel. Le parlement n'est plus, comme autrefois, le centre de la vie politique. En outre, lorsque les grands débats nationaux sont portés devant lui, il subit la concurrence des médias et les grandes réformes de la vie sociale sont souvent décidées en dehors de lui. [...]

[...] Majorité relative: un Parlement affirmé. Même si le gouvernement dispose d'un soutien de la majorité parlementaire, il n'est jamais assuré à 100% d'un soutien inconditionnel. Le Parlement a toujours son mot à dire, et la cohérence de la majorité est donc primordiale. Des tensions surgissent forcément, en particulier lorsque la majorité n'est que relative. Les conflits sont encore plus fréquents et plus graves s'il s'agit d'une majorité de coalition. Par exemple, après sa réélection, Mitterrand n'avait plus de majorité absolue et les textes législatifs furent adoptés selon différentes combinaisons de majorité (PS-PC, élargissement au centre, quasi-consensus avec refus communiste, etc.). [...]