L'autonomie bureaucratique

Résumé du document

L'autonomie bureaucratique recouvre deux dimensions principales. La première renvoie à l'autorégulation et à l'autodétermination. Sous cet angle, l'autonomie bureaucratique désigne la capacité du corps bureaucratique à s'autodéterminer et à édicter ses règles et principes de fonctionnement. C'est l'autonomie fonctionnelle. La deuxième dimension, quant à elle, découle de la première et fait référence à l'indépendance du corps bureaucratique face à d'autres forces sociales. En ce sens, l'autonomie bureaucratique est la capacité du corps bureaucratique de prendre des décisions et d'agir indépendamment des autres corps sociaux, politiques notamment, et de se différencier d'eux. C'est une autonomie organisationnelle et formelle.
Principe fondamental de l'idéal type wébérien, l'autonomie bureaucratique a été analysée différemment par la littérature selon que l'accent était mis sur sa conception, ses déterminants et ses effets politiques. Nous nous proposons de rendre compte de la réflexion de trois auteurs, Page, Carpenter et HuberShipan, de ce phénomène en promenant le regard à travers les trois variables évoquées.

Extraits

[...] Mais les auteurs soulignent toutefois qu'aux niveaux sectoriels ou méso on a souvent observé un certain activisme politique. Mais, l'absence de moyens institutionnels d'articulation et de cohésion des niveaux macro et méso empêche un développement à l'ensemble du système institutionnel, de ces dynamiques d'activisme. Le dernier élément de ressemblance entre les analyses des auteurs est leur méthode inductive. En effet, ces derniers partent de l'observation de régularités, de l'état des institutions à travers le temps pour construire des explications des comportements des acteurs. [...]

[...] Un autre effet politique qu'on peut tirer de l'analyse de Carpenter est l'éclatement de l'imaginaire de la machine étatique, caractéristique du reste, propre à la société américaine. En effet, l'État en tant qu'entité cohérente et unifiée, détenteur de pouvoirs supérieurs et suprêmes s'efface dans l'imaginaire national, foncièrement enclin à la limitation de l'espace étatique, au profit des ministères et bureaucraties, véritables machines surpuissantes, au mode d'action représentatif des différents intérêts de la nation. Les effets politiques de l'autonomie bureaucratique chez Carpenter sont donc la limitation du leadership politique, la domination des bureaucrates et un fonctionnement plus décentralisé de l'État. [...]

[...] En ce sens, le jugement varie, selon qu'on se situe d'un niveau à l'autre. Le dernier point de dissemblance entre les auteurs réside dans la nature de leur variable dépendante. Chez Ostrom et Pierson, les institutions sont à la fois la variable dépendante et la variable indépendante. Le premier veut expliquer l'échec d'institutions par d'autres institutions, des politiques de démantèlement par celles de l'État-providence, alors que Ostrom entend expliquer des formes d'auto-organisation et d'auto-gouvernance (donc des institutions) par les systèmes institutionnels qu'ont bâtis les communautés. [...]

[...] Ce degré de discrétion est fixé par la loi, ce qui entraîne que, dans leur optique, la législation est le principal déterminant de l'autonomie bureaucratique. L'explication des auteurs est assez compliquée et mêle plusieurs niveaux et variables. Ainsi, la précision et le volume de la législation sont les principales variables indépendantes pour comprendre la discrétion dont jouissent les bureaucrates et leur autonomie face aux politiques. C'est-à-dire que, par exemple, plus une loi est claire, précise et longue, moins les bureaucrates ont de marge de manœuvre et de discrétion. [...]

[...] Les institutions ne suivent pas un sentier rigide et ne reproduisent pas à l'identique. Elles s'adaptent et s'ajustent. La condition de cette adaptation est l'apprentissage qui permet de tirer des erreurs du passé et de répondre aux changements du présent. Mais bien que disposant d'une marge d'action sur elles, les acteurs restent toujours dépendants et contraints par les institutions, notamment par rapport à leurs moyens d'action, aux finalités d'action. Pierson et Atkinson\Coleman, par contre, peuvent être considérés comme des déterministes durs, car dans leur analyse, les acteurs sont littéralement toujours prisonniers des contraintes institutionnelles et ne disposent pas de marge de manœuvre ou de pouvoir d'action sur ces dernières. [...]