Le Parlement ou le pouvoir délibérant

Résumé du document

Le choix du délibéré n'est pas innocent. Il vaut mieux, en effet, utiliser la terminologie du doyen Maurice Hauriou, pour désigner le Parlement, formé de l'Assemblée nationale et du Sénat, que d'évoquer le pouvoir législatif afin de respecter la spécificité de son mode opération. Le propre d'une chambre est de procéder à une délibération c'est-à-dire à une résolution collective, prise à la majorité des voix après une discussion publique.

De la même façon, convient-il d'écarter cette dénonciation qui, pour être courante, n'en est pas moins inexacte car, non seulement, elle occulte la fonction de contrôle, mais ignore la réalité contemporaine. À cet égard, sous la pression conjuguée de la rationalisation de l'activité parlementaire et de la discipline majoritaire, de manière invariante, le Parlement est moins législateur que le titulaire du pouvoir exécutif. Autant dire que les assemblées mettent en forme juridique la volonté que ce dernier exprime, sous le contrôle du Conseil constitutionnel.

La composition du parlement se rattache au bicamérisme inauguré en l'an III, et intégré à la tradition républicaine en 1875. Deux questions se posent à ce propos : quelles justifications apporte-t-on à cette solution d'émulation ? De quelles protections peut-elle se prévaloir ?

On fait valoir, de façon classique, un argument technique et politique, en faveur du bicamérisme. Outre la permanence qui la caractérise, une seconde chambre améliore la qualité du travail législatif. Le ton de la réflexion permet de mieux apprécier les tenants et les aboutissants d'une législation dans un contexte, non de rivalité, mais de complémentarité ; celui des regards croisés, en un mot.

Outre une meilleure représentativité du corps politique, ce dernier est appelé à assumer une mission générale de modération ou de pondération du jeu institutionnel et à renforcer la protection des libertés : deux chambres, c'est deux chances. D'où le raccourci célèbre de Boissy d'Anglas en l'an III : le Conseil des 500 sera l'imagination de la République et le Conseil des anciens la raison.

De telle sorte que la seconde assemblée agissant, tel un mentor ou une digue, est destinée à calmer l'impétuosité de l'assemblée élue au suffrage universel direct. Mais là surgit, au plan des principes, la suspicion et la contestation. Au nom de l'unité de la souveraineté nationale, le monocamérisme s'impose.

Défense de déposer un Sénat le long des constitutions ! S'exclamait Victor Hugo. « Sus au Sénat ! » proclamait la gauche, en 1938, après qu'il eut renversé le cabinet du Front populaire de Léon Blum. De son côté, en 1969, le général De Gaulle s'efforça de le neutraliser. Est-ce pour autant une anomalie ou le tout démocratique ?

Cette indétermination n'est pas parvenue à rompre le bicamérisme. La protection du Sénat repose sur la Constitution et, plus encore sur l'attachement que lui porte la nation. La révision de la Constitution implique un vote en termes identiques des assemblés, au même titre que les lois organiques qui lui sont afférentes, et celles relatives à la citoyenneté européenne. La consécration est venue du peuple lui-même qui, à deux reprises, le 5 mai 1946 et le 27 avril 1969, a repoussé, par référendum, un projet de parlement monocaméral.

La condition de l'institution parlementaire s'identifie à la révolution copernicienne de 1958 : un pouvoir constitué succède à la puissance de souveraineté. La rationalisation de son activité a été d'autant plus visible qu'elle était spectaculaire, à travers la procédure législative confiée au gouvernement et, plus encore, le contrôle de constitutionnalité de la loi. Indépendamment du processus d'intégration européenne, l'abaissement du Parlement est certain, selon la tendance contemporaine.

Cependant, il ne faudrait pas en conclure activement, à sa fin. À ce propos, la pratique du régime a enregistré, moins son déclin que son regain, moins sa déchéance que sa renaissance, à l'image des exemples caractéristiques de la nouvelle constitution financière de l'État et de la diplomatie parlementaire. Autant de gages de rénovation de l'institution parlementaire.

En dépit d'une interrogation identitaire, le renouveau des assemblées est la résultante, pour l'essentiel, de trois causes : la volonté du pouvoir constituant, tout d'abord :
- les révisions ont successivement élargi la saisine du Conseil constitutionnel aux parlementaires, favoriser l'exercice de leurs compétences dans le cadre d'une session unique et d'un ordre du jour réservé et accru leurs attributions en matière communautaire et de financement de la sécurité sociale ;
- l'action du Conseil constitutionnel, ensuite, qui d'une manière paradoxale s'est révélé un allié objectif du Parlement en facilitant la reconquête de son domaine législatif, tout en canalisant le flux des amendements ;
- enfin la logique majoritaire est à l'origine d'une novation de la fonction parlementaire. L'assemblée des clones s'en remet au gouvernement du soin de légiférer, pour mieux le contrôler, sous le regard d'une opposition qui a vocation à accéder au pouvoir, à la suite du jeu régulier de l'alternance.

Au total, la Ve République tend à un équilibre raisonnable qui, sans affecter la fonction dirigeante de l'exécutif, en matière législative, ne sacrifie pas, pour autant, la mission irréductible de contrôle du Parlement qui, tout bien considéré, s'analyse comme réactif de la démocratie. On rappellera, que la première liberté politique a été celle de la représentation de la nation.

Extraits

[...] Le parlementaire qui, lors de son élection, se trouve dans l'un des cas d'incompatibilités visés, doit dans les 30 jours qui suivent son entrée en fonction ou en cas de contestation, à la date à laquelle le jugement confirmant son élection est devenu définitif, se démettre du mandat ou de la fonction de son choix. A défaut, il est déclaré démissionnaire d'office par le Conseil constitutionnel, à la requête du bureau de l'assemblée intéressée ou du garde des sceaux, ministre de la Justice. Cette décision n'entraîne pas l'inéligibilité. Autre hypothèse : le parlementaire qui acquiert, après son élection, un mandat électoral ou une fonction élective propre à le placer dans une situation d'incompatibilité. [...]

[...] L'élection est acquise, comme le titre de député, dès cet instant. Il ne reste plus au ministre de l'intérieur et, à celui de l'outre-mer, agissant comme messagers du pouvoir de suffrage, qu'à adresser à l'Assemblée nationale la liste de ses membres. Le doyen d'âge, ou son suppléant comme en 2002, qui préside la séance inaugurale annonce à l'Assemblée, la communication du nom des personnes élues qui lui a été faite par le gouvernement. Il en ordonne l'affichage immédiat et la publication au journal officiel Les obligations déclaratives Deux catégories de déclarations s'imposent aux députés. [...]

[...] S'agit-il du délai global, si le Parlement ne s'est pas prononcé, le projet de loi de finances peut être mis en vigueur par ordonnance. En ce cas, l'habilitation est conférée directement par la Constitution, à l'opposé de la procédure de l'article 38. Il faut considérer que les délais internes présentent un caractère impératif, à l'opposé du délai global simplement facultatif. En cas de retard dans le dépôt du projet de loi de finances imputable soit, au gouvernement soit, au Conseil constitutionnel, un projet de loi spécial est déposé devant l'Assemblée nationale autorisant le gouvernement à percevoir les impôts existants jusqu'au vote de la loi de finances de l'année. [...]

[...] La loi gouverne mal, lorsqu'elle gouverne trop, prétendait justement Portalis. Sur ces entrefaites, la Constitution en 1958, prenant appui sur une pratique constante, consacre l'évolution favorable à une nouvelle répartition de l'activité normative, entre la loi et le règlement La conception actuelle du droit public français relative au rapport de la loi et du règlement Loin d'être cantonnée dans les termes de l'article 34, la loi a recouvré son domaine traditionnel et limité, à sa plus simple expression, le règlement autonome de l'article 37. [...]

[...] L'entreprise de revalorisation du Parlement vise également ses fonctions de contrôle. Tout en rappelant l'équilibre, aujourd'hui prévu aux articles 47 et 47-1 que la Cour des comptes doit maintenir entre Gouvernement et Parlement en matière de lois de finances et de financement de la sécurité sociale, l'article 47-2 nouveau, tel qu'issu de l'article 21 du projet, précisera que la Cour, qui contribue à l'évaluation des politiques publiques, assiste chacune des assemblées dans l'exercice de leur mission générale de contrôle. Liberté leur est laissée de s'assurer par ailleurs tout autre concours utile. [...]