La Politique Agricole Commune (PAC) de l'Europe et l'OMC : Bilan et perspectives

Résumé du document

Après 1945, les pays européens se trouvent confrontés à la nécessité de développer leur production agricole, pour assurer leur sécurité alimentaire et rétablir leur balance des paiements. En 1958, la création du Marché commun avait pour finalité d'offrir un marché aux dimensions analogues à celles du marché des États-Unis. Les régions agricoles pouvaient espérer tirer avantage de leurs atouts et de leurs complémentarités. En dépit de très grandes disparités entre les agricultures des six pays de la CEE, entre régions et entre systèmes de production, les différents pays signataires du traité de Rome avaient des intérêts communs pour une politique agricole commune. L'Europe occidentale se voit, avec la division de l'Europe, privée d'une importante source d'approvisionnement. La France et l'Allemagne, principaux artisans de la construction européenne et en particulier de la PAC, avaient des intérêts complémentaires: La France, comme principal producteur en Europe occidentale avec des excédents céréaliers depuis 1953, et l'Allemagne fédérale très déficitaire en produits alimentaires, coupée des grandes régions agricoles à l'Est et désireuse d'assurer sa sécurité alimentaire. Quant aux autres pays, ils disposaient de certains avantages comparatifs qu'ils pouvaient exploiter, l'Italie pour les produits méditerranéens et les pays du Nord pour les productions animales. Les Pays-Bas avaient créé une agriculture de transformation, tirant avantage du port de Rotterdam.
Le traité de Rome comprend des dispositions sur l'agriculture, mais les négociateurs décidèrent de ne pas y définir les mécanismes de la PAC. Le traité précisait que l'agriculture était incluse dans le Marché commun et qu'une politique agricole commune serait instaurée. Les objectifs de cette politique étaient clairement énoncés à l'article 39: accroître la productivité de l'agriculture, assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, stabiliser les marchés, garantir la sécurité des approvisionnements et assurer des prix raisonnables aux consommateurs. Les seuls instruments définis étaient une organisation commune des marchés agricoles ainsi que la création d'un ou plusieurs fonds financiers. Mais le traité laissait aux institutions de la Communauté le soin de décider ultérieurement le contenu de la PAC.
En juillet 1958 s'est tenue la conférence de Stresa, réunissant les ministres de l'Agriculture et des représentants des organisations professionnelles des six pays. C'est sur la base des conclusions adoptées à l'issue de la conférence que la Commission présenta au Conseil des ministres, fin 1959, ses premiers projets relatifs à la PAC.
En 1960, des propositions de la Commission concernant l'élaboration et la mise en oeuvre de la PAC, conformément à l'article 43, furent à l'origine de la politique des prix et des marchés. En 1962, la Communauté décida la réalisation d'un premier paquet de mesures agricoles: création de six organisations communes de marchés (céréales, porcs, oeufs, volailles, fruits et légumes, vin), création du Fonds européen d'orientation et de garantie agricoles (FEOGA) et définition de règles de financement. Le 1er août 1962, commençait une période transitoire devant conduire, le 1er juillet 1967, au marché unique des céréales, du porc, des oeufs, de la volaille, des graines oléagineuses, suivi en 1968 de celui du lait, de la viande bovine et des produits transformés à base de fruits et légumes.
Pour l'essentiel, le marché commun agricole était fondé sur trois principes: l'unicité du marché, la préférence communautaire, la solidarité financière. A travers eux, c'est la cohésion interne et l'intégration de l'Europe agricole au sein de la Communauté qui étaient réalisés. La politique agricole commune apparat alors comme un véritable acte fondateur.
Aujourd'hui, la part de l'agriculture dans le produit intérieur brut de l'Union européenne est à peine 3%; mais ce secteur est responsable de plus de 6% des emplois des Quinze et est la principale source de revenus dans de nombreuses communautés rurales. De surcroît, les produits alimentaires, les boissons et les tabacs représentent quelques 20% des dépenses de consommation d'une famille européenne moyenne et sont une proportion substantielle des échanges intérieurs et des exportations de l'Union. L'importance économique, sociale et politique de l'agriculture est, donc, beaucoup plus grande que sa part dans le PIB de l'UE.
L'agriculture est incontestablement le secteur économique où le processus d'intégration européenne a été mené le plus loin. Cette constatation est d'autant plus significative que ce secteur a été, avant l'avènement du marché commun, l'objet d'une intervention intense de la part des États membres. Il était impératif de contrecarrer l'interventionnisme national pour permettre au libre-échange et à la concurrence de jouer librement dans le secteur agricole. Mais en raison précisément de cet interventionnisme étatique et des conflits d'intérêts nationaux, il était particulièrement difficile de faire une politique commune dans ce secteur. La réalisation de la politique agricole commune (PAC) a donc une valeur exemplaire dans le processus de l'intégration économique.

Extraits

[...] Les impacts d'un scénario de réforme de la PAC seront naturelle ment très différents selon que cette protection tarifaire est maintenue ou non. Ce résultat peut être illustré à partir de simulations de suppression des mesures de soutien interne dans le secteur communautaire des cultures arables, céréales et oléoprotéagineux, avec (scénario ou sans (scénario maintien de la protection tarifaire initiale sur les céréales(encadré Même si l'exercice a essentiellement un objectif pédagogique, il montre très clairement qu'il n'est pas possible de raisonner les réformes de la PAC sans se soucier des évolutions des niveaux de protection tarifaire. [...]

[...] Enfin, pour restreindre l'ouverture du marché, certains pays ont utilisé astucieusement des combinaisons de droits de douane ad valorem (en pourcentage de la valeur) et spécifiques (par kilo) pour convertir les barrières non tarifaires, ces deux formes de droits protégeant de manière différente les produits à haute ou à basse valeur unitaire. Afin que la tarification ne se traduise pas par un moindre accès au marché, les pays signataires de l'Accord ont dû toutefois maintenir l'accès courant par le biais de quotas tarifaires. [...]

[...] La conjoncture macro-économique incite, aujourd'hui, les prévisionnistes à une plus grande prudence puisque selon les projections les plus récentes, cette possibilité n'apparaît au mieux qu'en 2005. Les bilans céréaliers définis en termes de surplus à exporter et/ou stocker sont peu sensibles aux hypothèses d'évolution de la demande intérieure et de l'offre domestique, à l'exception naturellement de la variable taux de gel. En revanche, l'importance des stocks communautaires de viande bovine à l'horizon 2005 dépend fortement des hypothèses posées sur les évolutions de l'offre domestique et la consommation par tête dans l'UE. [...]

[...] Mais en raison précisément de cet interventionnisme étatique et des conflits d'intérêts nationaux, il était particulièrement difficile de faire une politique commune dans ce secteur. La réalisation de la politique agricole commune (PAC) a donc une valeur exemplaire dans le processus de l'intégration économique. Le GATT et les résultats des négociations multilatérales antérieures à l'Uruguay Round Le GATT, Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, est un traité signé en 1947 par 29 pays et entré en vigueur en 1948. [...]

[...] Les engagements en matière de soutien interne ont toutefois joué un rôle, en poussant à des modifications des politiques nationales, de manière à ce que, soit les AMS ne deviennent plus contraignants (réforme du secteur du riz au Japon, réforme de la politique des transports des céréales au Canada), soit, le soutien passe en intégralité ou en quasi-intégralité dans la «boîte verte» exempte d'obligation de réduction, comme c'est désormais le cas de la plupart des aides aux États-Unis. De ce point de vue, les dispositions de l'AAUR en matière de soutien interne risquent de prendre progressivement de l'importance. Ceci vaut en particulier pour l'Union européenne. [...]