L'articulation des compétences entre États membres et l'Union européenne vous paraît-elle satisfaisante?

Résumé du document

Une des difficultés majeures posées par l'Union européenne (UE) est la répartition et l'articulation des compétences entre ses institutions et les Etats membres (« compétences » étant entendues comme l'ensemble des pouvoirs et devoirs attribués à l'UE ou aux États-membres, et permettant d'agir dans certains domaines).

L'Union européenne est constituée de trois piliers : le 1er pilier ou « pilier communautaire », composé de deux communautés, à savoir la Communauté européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique. Le 2e pilier est constitué par la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC), et le 3e concerne la Coopération Policière et Judiciaire en matière Pénale.
L'Union européenne, pour assurer la cohérence et la continuité des actions, dispose d'un cadre institutionnel unique ; les institutions de l'Union intervenant dans chacun des trois piliers selon des procédures spécifiques : l'intégration pour les communautés européennes, la coopération intergouvernementale pour la PESC et la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
Il convient d'établir une distinction entre les compétences qui relèvent des traités communautaires et celles qui sont fondées sur les titres V (PESC) et VI (JAI) du Traité sur l'Union européenne. Dans le premier cas, il s'agit d'une théorie des compétences spécifique à la Communauté. Dans le second cas, on est en présence d'une théorie plus traditionnelle des compétences des organisations internationales. On s'intéressera essentiellement aux compétences de la Communauté.

L'Union entraîne inévitablement des transferts de compétences et de pouvoirs par les États au profit des institutions. Selon le domaine concerné, les traités ont pu attribuer aux institutions des pouvoirs et des compétences exclusives; dans d'autres domaines, les partages de compétences sont davantage équilibrés (compétences concurrentes). Enfin, et dans certains domaines, il arrive que les États membres de l'Union européenne conservent leurs prérogatives (compétences réservées).

Devant ce constat de la pluralité des compétences, on comprend aisément la difficulté pour tracer une délimitation entre les compétences de l'Union d'une part, et les compétences nationales d'autres part. Ceci s'explique du fait que ces compétences sont profondément enchevêtrées et imbriquées les unes par rapport aux autres : par exemple, il n'est pas rare de constater que l'attribution de compétences en vue de réaliser certains objectifs, nécessite l'intervention des États membres dans des domaines qui relèvent par définition de l'Union. Et surtout nombreuses sont les conséquences de l'exercice du pouvoir par les institutions sur les compétences nationales (malgré le caractère éventuellement réservé des compétences).
Les domaines de compétences de l'Union n'ont cessé de s'accroître avec une extension et un développement des politiques communautaires. Cette complexité de démarcation entre compétences de l'Union et compétences des États membres se voit accentuer par le caractère évolutif de la situation qui varie non seulement en fonction d'éventuelles révisions des textes premiers, mais en fonction de l'introduction de mécanismes d'ajustement prévus par les traités (principe de subsidiarité).

Malgré ces mécanismes, l'articulation des compétences entre Etats membres et Union est très complexe. Il n'y a pas de frontière clairement définie dans la répartition des compétences. Les principes posés pour clarifier cette répartition font l'objet de nombreuses exceptions. Il apparaît bien souvent difficile de savoir qui est compétent.
Un débat large et approfondi avait été engagé en 2001 sur l'avenir de l'Union. Entre autres thèmes, la Conférence Intergouvernementale avait établi une délimitation plus précise des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres. Le traité instaurant une constitution européenne prévoyait que l'Union succède à la Communauté et à l'ancienne Union. La fusion des traités et de la Communauté et de l'Union avait pour but de simplifier les compétences et les actes.

Ainsi peut-on se demander si l'articulation des compétences entre Union européenne et Etats membres apparaît satisfaisante (articulation entendue au sens de liaison ou d'imbrication). Les efforts de clarification entrepris ont-ils été concluants ? Faudrait-il trouver une autre articulation des compétences ?
Analyser l'articulation des compétences consiste à se placer non pas d'un point de vue statique (comme on pourrait le faire pour étudier la répartition des compétences) mais sous un angle plus dynamique.

Extraits

[...] conduisant ainsi à la persistance de l'incertitude concernant la limitation des compétences de l'UE et de celles des États membres Répartition des compétences . Le principe d'une stricte compétence d'attribution posé par les traités : la Communauté européenne est gouvernée par le principe de spécialité, elle n'a qu'une compétence d'attribution. Ainsi, elle n'exerce ses activités que dans les domaines limitativement mentionnés dans les traités (Traité sur l'Union européenne TUE et les traités constitutifs des Communautés européennes) et pour lesquels les Etats ont opéré un transfert de compétence. [...]

[...] En théorie donc, les accords étatiques sont exclus de ce domaine. Cependant, une réserve s'impose à l'interdiction d'intervention de l'État, puisque sous certaines conditions, l'intervention des États membres peut être acceptée, voire même demandée par les institutions (habilitations exceptionnelles). Par exemple, si la Communauté n'utilise pas sa compétence exclusive, l'abstention pourrait avoir pour effet de créer une lacune normative en raison de l'interdiction d'agir qui pèse sur les Etats membres qui doivent donc être en mesure de pallier ces lacunes. [...]

[...] Malgré ces mécanismes, l'articulation des compétences entre Etats membres et Union est très complexe. Il n'y a pas de frontière clairement définie dans la répartition des compétences. Les principes posés pour clarifier cette répartition font l'objet de nombreuses exceptions. Il apparaît bien souvent difficile de savoir qui est compétent. Un débat large et approfondi avait été engagé en 2001 sur l'avenir de l'Union. Entre autres thèmes, la Conférence Intergouvernementale avait établi une délimitation plus précise des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres. [...]

[...] L'élargissement progressif des compétences communautaires rend les hypothèses de recours à cet article de plus en plus rares. La CJCE opère un contrôle du respect de cette règle et sanctionne tout recours abusif à l'article 308. (CJCE 26 mars 1987 Commission Conseil, aff 45/86 1517) Les compétences implicites CJCE a reconnu l'existence de compétences implicites qui sont des compétences non écrites qui découlent d'une interprétation téléologique, finaliste des traités : la Communauté a la possibilité d'exercer certains pouvoirs non expressément prévus par les dispositions des traités, dès lors que ceux-ci s'avèrent nécessaires pour réaliser les objectifs définis dans les traités. [...]

[...] une frontière mouvante et floue: les limites du principe de spécialité Comme évoqué précédemment, l'Union européenne dispose de compétences d'attribution. Dans la pratique, interprétation large des compétences de la communauté européenne. En l'absence de listes énumératives des compétences de la Communauté, c'est une interprétation large de la compétence d'attribution qui s'est imposée. Les compétences subsidiaires L'article 308 permet l'ajustement des compétences de la Communauté à ses objectifs. Lorsque le traité assigne à la Communauté un objectif, mais qu'il n'y a pas de dispositions permettant de l'atteindre le recours à l'article 308 peut permettre de combler cette lacune. [...]