Où en est la mise en place d’un espace européen de liberté, de sécurité et de justice ?

Résumé du document

La création d'un « Espace de liberté, sécurité, justice » (ESLJ) est une dimension nouvelle relativement nouvelle de la construction européenne. Elle est apparue à la fois comme la dérivée et le complément nécessaire à l'achèvement du marché intérieur, fondé sur la libre circulation. Son importance s'est accrue face aux enjeux de la mondialisation, que constituent notamment la gestion des flux migratoires ou la lutte contre les réseaux criminels.

L'Espace de liberté, sécurité, justice recouvre, en effet, les politiques de contrôle aux frontières, d'immigration, d'asile, la coopération judiciaire civile, ainsi que la coopération judiciaire pénale. La coopération entre les Etats membres dans ces domaines a commencé avec le Traité de Maastricht, dans le cadre du « troisième pilier » de l'Union européenne, consacré à la « Justice et aux affaires intérieures » (JAI).

Les dispositions relatives à la JAI étaient précisées dans le titre VI ou « troisième pilier » du TUE qui avaient été largement inspirées du deuxième pilier PESC (certaines formulations sont plaquées). Certains instruments étaient communs à ces deux piliers : les positions communes et actions communes.

D'autres étaient spécifiques : les conventions (norme de droit international qui faisait son entrée dans le droit de l'UE). Selon ces mêmes dispositions, la Commission ne disposait pas du monopole de l'initiative, la CJCE était en principe exclue et le Parlement était simplement informé des décisions prises par le Conseil. Le Conseil Justice et Affaires intérieures, formation ad hoc du Conseil, statuait à l'unanimité.

De fait, le bilan du TUE entre 1992 et 1999 est faible : seules 20 actions communes ont été adoptées et les conventions entre Etats membres ont peu été appliquées faute de ratification ; 6 (délai moyen de 8 ans) sur 19 (par exemple conventions de 95 et 96 relatives à l'extradition non ratifiées).

Les limites de la méthode intergouvernementale ont conduit à « la communautarisation » partielle du troisième pilier, avec le transfert vers le premier pilier des politiques de visas, d'asile, d'immigration, ainsi qu'aux « autres politiques liées à la libre circulation des personnes » (titre IV TCE). Cette évolution a été réalisée par le traité d'Amsterdam, qui a fait de la construction de l'ESLJ un des objectifs de l'Union européenne.

Les dispositions relatives à la coopération en matière de justice pénale policière ont été, à cette occasion conservée dans le titre VI du Traité de l'Union européenne, mais avec des modalités d'intervention sensiblement améliorées.

Suite au traité d'Amsterdam, les orientations politiques présidant à la construction de l'ESLJ ont été impulsées et encadrées par des programmes d'action approuvés par le Conseil européen. C'est le programme de Tampere (du nom de la ville finlandaise où s'est tenu le conseil européen des 15 et 16 octobre 1999) qui a défini le premier agenda pluriannuel en la matière.

Ce programme, qui fait désormais l'objet d'une revue annuelle par la Commission, a été actualisé avec l'adoption du programme de La Haye, lors du Conseil de Bruxelles des 4 et 5 novembre 2004. Dernièrement, le Conseil européen a approuvé un troisième exercice de programmation pluriannuel « le programme de Stockholm ».

Enfin, le traité de Lisbonne, entrée en vigueur le 1er novembre 2009 est venu modifier une nouvelle fois l'architecture juridique fondant l'ESLJ, en supprimant la structure en pilier qui l'organisait jusqu'à présent.

Dans ce contexte mouvant, le présent cours a pour objet de faire le point sur la mise en place de l'ESLJ. Nous verrons dans une première partie qu'au cours des 15 dernières années, l'ESLJ a connu des développements substantiels, mais inégaux selon le degré de communautarisation des domaines concernés. Dans une seconde partie, nous formulerons l'hypothèse que la suppression de la division de l'ESLJ entre « piliers » devrait susciter de nouvelles avancées, malgré l'importance conservée de la méthode intergouvernementale.

Extraits

[...] Les dispositions relatives à la coopération en matière de justice pénale policière ont été, à cette occasion conservée dans le titre VI du TUE, mais avec des modalités d'intervention sensiblement améliorées. Suite au traité d'Amsterdam, les orientations politiques présidant à la construction de l'ESLJ ont été impulsées et encadrées par des programmes d'action approuvés par le Conseil européen. C'est le programme de Tampere (du nom de la ville finlandaise où s'est tenu le conseil européen des 15 et 16 octobre 1999) qui a défini le premier agenda pluriannuel en la matière. [...]

[...] encadré) Les domaines relevant précédemment du 3ème pilier devraient connaître une nouvelle impulsion, malgré le maintien de règles dérogeant à la méthode communautaire Le traité de Lisbonne étend partiellement la méthode communautaire à la coopération judiciaire en matière pénale et policière Le traité de Lisbonne a supprimé la structure en pilier et étend la méthode communautaire aux matières qui relevaient du titre VI du TUE. Toutefois, de nombreuses spécificités ont été préservées : le droit d'initiative des États a été maintenu. Il est néanmoins soumis à des conditions beaucoup plus strictes. Dorénavant, les initiatives des États membres devront être présentées par au moins un quart des États membres. [...]

[...] Toutefois, la règle de l'unanimité a considérablement appauvri le contenu des textes adoptés jusqu'ici (cf. les règles minimales en matière d'asile ou les directives relatives à l'immigration). A tel point que certains observateurs parlent d'une harmonisation à droit constant (les Etats membres ayant multiplié les renvois au droit national et les dérogations). L'unanimité a retardé l'adoption de certains textes (la proposition de directive sur les procédures d'asile, dont la première mouture a été déposée en 2000, a finalement été adoptée en 2005), quand elle ne l'a pas empêché (la proposition de directive sur l'immigration économique, déposée en 2001, n'a jamais abouti, mais qui a désormais des chances d'être adopté, compte tenu du passage à la majorité qualifiée) La communautarisation de la coopération judiciaire en matière civile a favorisé la reconnaissance mutuelle et la création de corpus de règles de procédure civiles La communautarisation de la coopération en matière civile a été organisée par le traité d'Amsterdam, à l'exception du droit de la famille Le traité d'Amsterdam a engagé la communautarisation de la coopération judiciaire en matière civile, mais de manière partielle. [...]

[...] Les instruments de reconnaissance mutuelle se sont multipliés. Les instruments de reconnaissance mutuelle présentent trois traits communs qui caractérisent la reconnaissance mutuelle : suppression partielle de la double incrimination (elle ne peut plus être exigée pour une liste de plusieurs catégories d'infractions) ; limitation des possibilités de refus d'exécution ; principe de transmission directe entre autorités judiciaires. Ces instruments visent à mettre fin aux procédures diplomatiques traditionnelles (commission rogatoires, exequatur) qui empêchait les contacts directs de juge à juge. Il s'agit également de donner plein effet à une décision juridictionnelle prise dans un autre EM. [...]

[...] Lors du Conseil européen des 18 et 19 juin 2009, les EM ont souhaité des initiatives concrètes en la matière. Il a également souligné qu'il était nécessaire de renforcer les opérations de contrôle aux frontières coordonnées par FRONTEX Le programme pluriannuel de Stockholm va dans le même sens, en prévoyant : la révision du règlement instituant l'agence ; l'adoption de règles concernant la surveillance des frontières extérieures dans le cadre des opérations coordonnées par l'agence et de lignes directrices concernant les opérations de sauvetage en mer et de débarquement de personnes interceptées ou secourues ; la mise en place de Bureaux spécialisés de l'agence, notamment en Méditerranée Autre sujet d'actualité : la mise en place du SIS II. [...]