Les transferts de compétences et de moyens depuis 1982 : échec ou succès

Résumé du document

Nicolas Sarkozy a exigé, dans la « lettre de mission » adressée au ministre de l'intérieur le 30 juillet 2007 « une pause dans l'octroi de compétences nouvelles », sauf exceptions fondées sur des objectifs de simplification ou d'expérimentation, tout en permettant aux collectivités territoriales, en particulier aux régions, « d'exercer leurs compétences de manière plus libre, plus efficace et plus simple ». Cette intervention du chef de l'Etat reflète le bilan fait suite aux transferts de compétences opérés dès 1982.

Un Etat centralisé est un Etat qui se réserve l'édiction de normes générales et impersonnelles ainsi que, sans limitation sur son territoire, toutes les mesures individuelles et concrètes prises en exécution. La transition avec l'Etat décentralisé passe par l'investiture d'un pouvoir autonome, procédant normalement du suffrage universel, du pouvoir de concrétiser les lois de l'Etat. De telle manière que, sur chaque partie du territoire national soient susceptibles de s'appliquer des normes différenciées. Les normes de répartition des compétences demeurent centralisées, mais elles investissent au degré inférieur des ordres juridiques partiels du règlement des compétences matérielles.
La décentralisation française fait depuis longtemps l'objet de critiques pour avoir introduit la pratique des transferts de moyens à côté des transferts de compétence. Il ne s'agit plus de confier en propre des compétences sur lesquelles les collectivités pourront statuer selon leurs choix politiques mais de les engager, selon des critères qui leurs échappent, dans le financement d'équipements et de services devenus trop coûteux pour les finances de l'Etat.

Cette dérive n'a d'ailleurs rien d'une nouveauté, on peut noter l'exemple particulier de la loi de finance pour 1972 qui avait déclassé certaines routes nationales en routes départementales parce qu'elles exigeaient réfection à la suite d'un hiver de gel. Mais l'Etat demeurant maître du jeu de la décentralisation, cette dérive s'est installée à grande échelle (financement des équipements scolaires, des routes, de personnels administratifs, de l'action sociale, des chemins de fer…). Le législateur en a conçu l'idée que la libre administration des collectivités s'en accommoderait si les charges liées à de tels transferts étaient intégralement et concomitamment compensées. Si la solution moralise la pratique des transferts de moyens, elle ne peut toutefois rien pour l'éliminer. Au premier chef, cette compensation intéresse les ressources nécessaires à l'exercice des responsabilités. Mais, en outre, la mise à disposition des biens, des services et des agents utilisés par l'Etat se trouve également impliquée. Pour essentiels qu'ils soient, ces principes demeurent malmenés en pratique, l'Etat étant généralement considéré comme ne répondant pas parfaitement à l'étendue des obligations qu'il s'est ainsi fixées.

Il s'agit donc de savoir si les transferts de compétence ont été pleinement compensés pas les transferts de moyens, de savoir s'il y a un véritable équilibre. C'est en effet une question d'actualité, puisque pour certains auteurs, aujourd'hui, en s'appuyant sur ce que l'on peut savoir de l'application concrète de la loi du 13 août 2004 et dans l'optique de la « révision générale des politiques publiques » entreprise depuis juin 2007, il s'agit non de faire plus en chargeant davantage encore la barque des transferts, mais de faire mieux en ce qui concerne la gouvernance territoriale de la France et le pilotage global de son développement.

Extraits

[...] A l'issue de ces transferts, les effectifs en personnel des régions devaient tripler. Renonçant à la voie autoritaire par laquelle les agents de l'Etat seraient devenus ipso facto des agents locaux, le législateur a opté pour un système souple propre à préserver les choix personnels de carrière. Une première étape est marquée par le régime de mise à disposition sur le fondement d'une convention-type, signée par le représentant de l'Etat et l'exécutif de la collectivité concernée, en établissant la liste des services et des agents, titulaires ou non, désormais placés d'office sous l'autorité de la collectivité. [...]

[...] Il s'agit donc de savoir si les transferts de compétence ont été pleinement compensés pas les transferts de moyens, de savoir s'il y a un véritable équilibre. C'est en effet une question d'actualité, puisque pour certains auteurs, aujourd'hui, en s'appuyant sur ce que l'on peut savoir de l'application concrète de la loi du 13 août 2004 et dans l'optique de la révision générale des politiques publiques entreprise depuis juin 2007, il s'agit non de faire plus en chargeant davantage encore la barque des transferts, mais de faire mieux en ce qui concerne la gouvernance territoriale de la France et le pilotage global de son développement. [...]

[...] En effet, la situation des transferts de compétence sans contrepartie financière est encore plus radicale. Le bénéfice du dispositif légal de compensation n'est pas invocable pour la catégorie des dépenses facultatives des collectivités, c'est-à-dire des compétences que les collectivités ont la liberté de ne pas exercer si leur intérêt s'y oppose. Cette catégorie de compétences abrite pourtant une bonne part des interventions financières des collectivités comme en matière d'aides économiques que les communes, départements et régions peuvent consentir au secteur privé. [...]

[...] Ces conventions n'intéressent que les départements et les régions (article 8 de la loi du 7 janvier 1983). Dans les deux ans à compter de la répartition définitive des services, les fonctionnaires de l'Etat transférés pourront opter pour le statut de fonctionnaire territorial ou le maintien au sein de la fonction publique d'Etat (article 109 de la loi du 13 août 2004). Cette affirmation d'un droit d'option pour l'intéressé implique que son intégration soit automatique sur sa demande qui ne puisse être rejetée par l'autorité décentralisée, option qui est d'ailleurs choisie dans les trois quarts des cas. [...]

[...] Les charges afférentes à la mise aux normes d'un certain nombre de services publics locaux pour des considérations environnementales en donnent l'illustration. Les charges en personnel peuvent également êtres signalées dans la mesure où l'Etat hésite à transférer aux collectivités ses agents les plus qualifiés techniquement, dans la mesure où il faut recruter un personnel spécifiquement chargé de la gestion du personnel transféré, et dans la mesure encore où leurs gestions subit la conséquence des politiques de l'Etat, comme celle de la réduction de la durée hebdomadaire de travail par exemple. [...]