La diversification des activités des SEM (Sociétés d'Economie Mixte)

Résumé du document

André Santini, alors Président de la fédération nationale des sociétés d'économie mixte, qualifiait il y a quelques années les SEM de « formule 1 » du développement local devant à ce titre obligatoirement connaître des « dérapages incontrôlés ». Au-delà de la formulation relativement provocatrice chère à M. Santini , les propos de l'élu ont le mérite de mettre en lumière deux réalités concernant les sociétés d'économie mixte locales.
Celles-ci sont tout d'abord incontestablement un vecteur de croissance de l'économie locale. En 2006, on dénombre ainsi 1130 sociétés d'économie mixte représentant une capitalisation de 2, 65 milliards d'euros un chiffre d'affaire de 13,8 milliards et 65 000 emplois directs. Mais comme le souligne un panorama comparatif élaboré par la fédération nationale des SEM et Dexia, les SEM ne constituent pas une particularité franco française mais la déclinaison d'un mode de gestion des services publics locaux présent dans tous les pays de l'union et défini, malgré la diversité statutaire, sous le terme générique d'entreprise publique locale. Le rapport montre ainsi que ces entreprises publiques locales génèrent 140 millions d'euros et emploient 1,1 million de personnes.
Mais à l'inverse, M. Santini a tout autant raison lorsqu'il évoque les dérapages des SEM. S'il semble estimer que ces dérapages ne sont que le pendant du dynamisme des SEM, tel n'est pas l'avis des juridictions financières notamment de la Cour des comptes qui a condamné à plusieurs reprises et dans des termes très durs l'intervention des SEM et tel n'est pas non plus l'avis de la doctrine qui a dressé dans les années 1990 un tableau assez noir de l'activité de ces fameuses formule 1.
En réalité, la SEM semble avoir été victime de son succès et l'euphorie de l'économie mixte locale a laissé la place à une approche plus prudente de l'activité des SEM car si la diversification de l'activité des SEM est bien à l'origine d'un développement de l'économie locale (I), les risques d'une extension illimité du champ d'activité de ces structures conduit aujourd'hui à rationaliser leur intervention dans le sens d'un contrôle plus efficace (II).

Extraits

[...] Santini a tout autant raison lorsqu'il évoque les dérapages des SEM. S'il semble estimer que ces dérapages ne sont que le pendant du dynamisme des SEM, tel n'est pas l'avis des juridictions financières notamment de la Cour des comptes qui a condamné à plusieurs reprises et dans des termes très durs l'intervention des SEM et tel n'est pas non plus l'avis de la doctrine qui a dressé dans les années 1990 un tableau assez noir de l'activité de ces fameuses formule 1. [...]

[...] Il convient tout d'abord de souligner que les termes choisis par la loi de 1983 offrent à l'origine aux SEM un champ d'action large mais celui-ci va être encore étendu tout d'abord sous l'effet d'une conception extensive de la notion d'aménagement. Ainsi la loi de 1985 en donnant une définition plus large de la notion d'opération d'aménagement formulée en termes d'objectifs à atteindre c'est-à-dire en raisonnant autour de l'idée d'une politique locale de l'habitat a conduit les collectivités territoriales à effectuer des opérations foncières par le biais de SEM locales à vocation exclusivement foncière. Un second vecteur d'élargissement de l'activité des SEM tient à une appréciation relativement souple de l'exigence de complémentarité. [...]

[...] Le dynamisme du contrôle externe est surtout le fait des chambres régionales des comptes. Outre leur saisine par le Préfet, elles ont compétence pour examiner les comptes des SEM auxquels les collectivités locales apportent un concours à la hauteur de 1500 euros ou exercent un pouvoir prépondérant de gestion et peuvent ainsi informer les assemblées délibérantes. Ce qu'il faut bien avoir à l'esprit c'est que ce contrôle a une dimension facultative et sa mise en œuvre dépend en réalité d'une politique de surveillance définie par les juridictions financières or depuis le milieu des années 90, les chambres régionales des comptes organisent désormais des programmes annuels de contrôle des SEM notamment en Ile de France et en Provence Alpes Côte d'Azur. [...]

[...] Le dernier facteur d'extension des compétences des SEM tient à la malléabilité de la notion d'activité d'intérêt général. La notion d'intérêt général n'est pas définie par la loi et une circulaire d'application de 1985 renvoie à une définition au cas par cas par la jurisprudence administrative. Ce silence éloquent pour reprendre l'expression de Guy Durand justifie une intervention très diversifiée des SEM, laissé à la libre appréciation des collectivités territoriales sous le contrôle du juge administratif lui permettant ainsi d'intervenir en matière de service public administratif. [...]

[...] L'objectif de la loi de 1983 était de créer un statut standard des sociétés d'économie mixte locale or force est de constater que les SEM restent marquées par une profonde diversité. On dénombre conformément aux dispositions dérogatoires prévues par la loi de statuts spécifiques dont par exemple les sociétés d'économie mixte à objet sportif. Plus encore, certaines sociétés locales ne se voient pas appliquer la loi de 1983. C'est notamment le cas des sociétés anonymes de HLM ou les sociétés d'aménagement foncier et d'équipement rural. [...]