L'État actionnaire et le secteur public

Résumé du document

Le secteur public a constitué, au cours de la seconde moitié du XXe siècle, un levier important de la politique économique qui a soutenu la croissance et le développement du pays. Dans un contexte de fort attachement culturel au service public, souvent confondu avec la propriété publique de l'entreprise qui en a la charge, les entreprises du secteur public ont réalisé des investissements massifs et ont joué un rôle important dans la modernisation du pays.

La concrétisation du marché intérieur européen par la liberté de circulation des biens, des services et des capitaux a remis en cause la prépondérance du secteur public. En France, comme dans les autres pays de l'Union européenne, un large mouvement de privatisation a suivi la dérégulation ; les entreprises publiques qui demeurent ne sont plus protégées par le monopole dont elles bénéficiaient et sont engagées dans un processus de banalisation de leur mode de fonctionnement. Les grandes missions qu'exerce l'État vis-à-vis du secteur public et du service public se clarifient : à côté du régulateur et du prescripteur (État client ou garant des conditions d'exercice du service public), la fonction d'actionnaire s'est progressivement affirmée.

Extraits

[...] Enfin, l'évolution technologique a permis dans de nombreux secteurs le découplage entre l'infrastructure et l'exploitation de l'activité, ce qui prive d'une partie de sa justification le maintien du monopole au bénéfice d'un seul exploitant, historiquement public. Les trois grandes phases de privatisations Le recentrage du secteur public s'est opéré en trois grandes phases de privatisations. L'État s'est désengagé prioritairement des secteurs concurrentiels sans aucune composante de service public pour se concentrer sur les secteurs d'intérêt général (missions de service public ou intérêt supérieur de l'État, comme dans le secteur de la défense). [...]

[...] Ces entreprises, qui ont une activité marchande dans un secteur ouvert à la concurrence, sont des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) n'ayant pas de capital social (citons par exemple EDF-GDF, la SNCF, la RATP), mais dotés de la personnalité morale, ou des sociétés anonymes à capitaux majoritairement publics soumises au Code de commerce ; elles peuvent également prendre la forme de sociétés d'économie mixte régies par le droit commun, alliant au capital plusieurs entités publiques (État et collectivités locales) et des partenaires privés. Le droit communautaire retient en revanche une définition plus large du secteur public puisque l'exercice d'un pouvoir prépondérant de la puissance publique sur l'entreprise s'ajoute au contrôle capitalistique. De fait, l'État détient des participations financières minoritaires dans des entreprises qui ne sont pas des entreprises publiques, mais dans lesquelles il a joué jusqu'à récemment un rôle important (Renault jusqu'en 2002, par exemple). [...]

[...] Par ailleurs, la fixation des tarifs ne s'effectue plus de manière unilatérale, mais s'inscrit le plus souvent dans un cadre contractuel qui fixe ex ante les paramètres de leur évolution. Les entreprises qui ont joué un rôle moteur ont quasiment disparu (Charbonnages de France) ou sont désormais détenues par des actionnaires privés (sidérurgie) et l'autonomie de gestion des entreprises publiques s'est très clairement affirmée dans les faits, au point de créer parfois une asymétrie d'information au détriment de l'État et de faire passer les intérêts et le rôle de l'État actionnaire au second plan. [...]

[...] De fait, si l'article 295 du TCE est neutre en ce qui concerne la nature - publique ou privée des entreprises, l'article 86 affirme cependant que les entreprises publiques sont soumises aux mêmes règles que les autres entreprises, en particulier celles qui visent à préserver la libre circulation de la concurrence. Par conséquent, les États ont l'obligation de s'abstenir de toute mesure qui tendrait à les en affranchir. Le droit communautaire admet enfin qu'un monopole ou des droits exclusifs peuvent être accordés à une entreprise chargée d'une mission d'intérêt général, mais seulement si cette situation n'introduit pas de distorsions de concurrence disproportionnées avec l'objectif poursuivi. Parallèlement, les autorités communautaires ont ouvert à la concurrence les secteurs jusqu'alors exploités par des entreprises en situation de monopole. [...]

[...] Cette évolution résulte du décalage entre le rythme de la vie des affaires et celui des procédures administratives, mais aussi du rôle désormais essentiel joué par les organes sociaux, à l'instar de ce que l'on constate dans les entreprises privées. Ainsi se systématisent les comités spécialisés, composés d'administrateurs, qui préparent les séances du conseil d'administration sur un thème précis (comptes et budget annuels dans les comités d'audit, politique de rémunération et de management, etc.). Il en résulte, par exemple, la désuétude des instruments administratifs d'encadrement de la politique salariale, qui se muent en dispositifs d'information et d'échange. Les fonctions de l'État se focalisent aujourd'hui autour des trois fonctions d'actionnaire, de régulateur et de prescripteur. [...]