L'écran législatif fait-il obstacle au contrôle de l'administration?

Thèmes abordés

Ecran léagislatif - droit administratif - contrôle de légalité - arrêts Semoules de France - arrêt Nicolo

Résumé du document

L'administration a toujours fait l'objet de nombreuses critiques. De la nécessité d'une juridiction lui étant spécialement dédiée, à la mise en cause de sa responsabilité, la question est de savoir comment contrôler efficacement les actes découlant de sa compétence.
Opérer un contrôle de l'administration signifie en réalité contrôler les actes pris par l'administration. De ce point de vue, le juge administratif se place en « serviteur de la loi ». Il se borne à vérifier que les actes qui lui sont soumis y sont conformes. Il n'est en aucun cas le censeur de cette dernière. De cette position découle une règle théorique, illustrée notamment en 1936 dans l'arrêt Arrighi : la théorie de l'Ecran Législatif ou théorie de la Loi Ecran. En application de cette théorie, le juge administratif rejette tous les recours tendant à l'annulation d'un acte administratif pris sur le fondement d'une loi réputée inconstitutionnelle par le requérant. A cette époque, il n'existe pas encore de juge constitutionnel, qui ne fera son apparition qu'avec la Constitution de 1958. En outre, cette théorie va être étendue aux recours exercés contre un acte administratif pris sur le fondement d'une loi postérieure estimée contraire à un traité ou accord international par le requérant. Ce fut le cas dans l'arrêt du Conseil d'Etat, Semoules de France du 1er mars 1968, alors même que l'article 55 de la Constitution dispose que les traités priment sur la loi interne, sous condition de ratification et de réciprocité. Ainsi, tous les recours de cette nature sont rejetés par le juge administratif au motif qu' « en l'état actuel du droit public français, ce moyen n'est pas de nature à être discuté devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux. »
L'Ecran législatif pose donc la question de l'efficacité du contrôle des actes de l'administration, puisque ce contrôle relève de la compétence du juge administratif, et que ce dernier refuse d'en assumer certains aspects.
Il n'est cependant pas ici question d'analyser le bien-fondé de l'existence de la théorie de l'Ecran législatif, mais seulement d'apprécier son impact sur le contrôle de l'administration, ainsi que l'efficacité des mécanismes permettant de passer outre les restrictions qu'elle impose.
La question est donc de savoir par quels moyens amoindrir l'impact de la théorie de l'Ecran législatif sur le contrôle des actes de l'administration ?
Afin de répondre de façon complète et pertinente à cette question, il est nécessaire d'analyser d'une part la disparition de la théorie de la loi écran concernant la conformité des actes administratifs aux traités ou accords internationaux (I), et d'autre part l'allègement de ses conséquences en matière de contrôle de constitutionnalité (II).

Extraits

[...] Toutefois, le Conseil d'Etat distingue cette situation de fait, la contrariété indirecte, aux cas de contradiction directe entre un acte administratif et la Constitution. L'arrêt Quintin, rendu le 17 mai 1991, en est l'exemple. En l'espèce, Mr Quintin conteste le rejet sa demande d'annulation de la décision du préfet du Finistère, tendant à lui refuser un certificat d'urbanisme au moyen, entre autres, de l'atteinte au principe constitutionnel de propriété. Le Conseil d'Etat décide de dégager le Principe Fondamental Reconnu par les Lois de la République (PFRLR) du droit de propriété, et de l'appliquer à la décision du préfet. [...]

[...] Ainsi, tous les recours de cette nature sont rejetés par le juge administratif au motif qu' en l'état actuel du droit public français, ce moyen n'est pas de nature à être discuté devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux. L'Ecran législatif pose donc la question de l'efficacité du contrôle des actes de l'administration, puisque ce contrôle relève de la compétence du juge administratif, et que ce dernier refuse d'en assumer certains aspects. Il n'est cependant pas ici question d'analyser le bien-fondé de l'existence de la théorie de l'Ecran législatif, mais seulement d'apprécier son impact sur le contrôle de l'administration, ainsi que l'efficacité des mécanismes permettant de passer outre les restrictions qu'elle impose. [...]

[...] Evidemment, l'introduction de ce nouveau mécanisme n'est pas sans incidence sur le contrôle de l'administration, et plus précisément sur la théorie de la Loi Ecran. En effet, le principe selon lequel une requête ne peut pas concerner l'annulation d'un acte fondé sur une loi réputée inconstitutionnelle par le requérant peut désormais être contourné grâce à la QPC. Toutefois, l'analyse de la loi organique du 10 décembre 2009, chargée de mettre en place ce mécanisme, permet de comprendre ses limites. La QPC exclue d'une part la possibilité de contester une disposition législative devant les autorités administratives indépendantes telles que le médiateur de la République, ou encore la Commission nationale d'accès aux documents administratifs. [...]

[...] En effet, la source de ces principes est contestable. Les juges s'appuient sur des textes fondamentaux, généralement contenus dans le préambule de la Constitution, et non sur des principes inclus dans la loi. Afin de ne pas être taxés de gouvernement des juges ces derniers peuvent avoir recours à des principes ayant une valeur infra législative, mais supra décrétale, suffisante pour annuler des décrets. Dans l'arrêt GISTI du 8 décembre 1978, le Conseil d'Etat dégage le Principe Général du Droit à mener une vie familiale et donne gain de cause aux requérants. [...]

[...] Les revirements de jurisprudences tels que l'arrêt Nicolo, ou encore les mécanismes mis en place à l'exemple de la QPC, constituent des améliorations au contrôle des actes de l'administration. Toutefois des carences résistent. C'est le cas du respect par le juge administratif de la compétence de l'administration dans la qualification juridique des faits, qui entraine le choix du contrôle exercé sur les actes remis en cause. Ce respect entraine le choix du contrôle restreint lorsque la compétence de l'administration est discrétionnaire. Il serait donc judicieux de trouver d'autres mécanismes ou aménagements permettant de palier à ces carences. [...]