Retrait et abrogation de l'acte unilatéral

Résumé du document

L'abrogation met fin pour l'avenir aux effets d'une décision : elle ne remet pas en cause la situation passée.

Le retrait au contraire est une annulation qui opère ab initio et qui, si elle intervient légalement, a pour effet d'anéantir l'acte dès l'origine et par suite d'en effacer les conséquences juridiques futures et passées.

La matière est dominée par un principe général du droit que l'administration ne peut écarter par la voie réglementaire : celui de l'intangibilité des effets individuels des actes administratifs. Ce principe a pour fondement une exigence élémentaire de sécurité juridique ; il signifie que lorsqu'une décision d'une autorité publique a produit des effets à l'égard des individus, ces effets individuels doivent être respectés. Mais ce principe étant posé, ses conséquences sont variables selon les hypothèses.

Le régime juridique de l'abrogation et plus encore celui du retrait sont commandés par la considération des droits acquis, dont le respect s'oppose, le cas échéant, à ces mesures. La notion de droits acquis est difficile à cerner : elle se caractérise essentiellement par ses effets, c'est-à-dire l'impossibilité de remettre en cause ces droits et les actes qui les ont crées. C'est un examen concret de chaque décision qui permet de dire si elle est créatrice ou non de droits. Parmi les actes individuels non créateurs de droits figurent notamment les actes obtenus par fraude, les actes inexistants, les autorisations de police, les actes se bornant à une constatation. Il faut y ajouter les actes à propos desquels les textes aménagent spécialement un recours hiérarchique : ils ne créent pas de droits tant que le supérieur hiérarchique n'a pas statué.

A contrario, les autres actes individuels sont créateurs de droits. Par exemple les nominations, promotions, décorations et plus généralement par opposition aux actes déclaratifs, les actes attributifs. Le caractère créateur ou non créateurs de droits doit s'apprécier non seulement par rapport au destinataire de l'acte mais aussi par rapport aux tiers : c'est pourquoi des actes négatifs, souvent considérés comme non créateurs de droits, peuvent l'être à raison des répercussions qu'ils ont sur autrui. Ainsi, un retrait de permis de construire crée lui-même des droits.

Extraits

[...] Les règles du retrait Tout le régime du retrait est dominé par la distinction des décisions ayant conféré des droits et des décisions n'ayant pas conféré de droits. Pour les décisions n'ayant pas conféré de droits, le retrait est possible à tout moment et sans conditions. C'est le cas pour les mesures individuelles qui n'ont pas profité à autrui. Pour les décisions ayant conféré des droits au contraire, le retrait n'est possible qu'à deux conditions. Il faut d'abord qu'il soit justifié par la nécessité de réparer une illégalité et non par de simples motifs d'opportunité. [...]

[...] La sortie de vigueur de la décision sera alors la conséquence de sa caducité, se réalisant de plein droit à al date prévue ou à la survenance de l'événement prévu. Si, de façon générale, la caducité opère sans effet rétroactif, elle emporte un tel effet dans le cas où elle atteindrait une décision individuelle et que cette décision a été comme si elle n'était pas, c'est-à-dire n'a reçu aucun commencement d'exécution. Dans un tel cas, il résulte de la jurisprudence que la caducité doit être considérée comme l'équivalent du retrait, c'est-à-dire que la caducité va provoquer l'anéantissement rétroactif de la décision. [...]

[...] C'est par la voie de l'abrogation que peut être réalisée la mise en conformité de la mesure initiale aux nouvelles circonstances de fait et de droit. Pour les actes réglementaires, l'arrêt Despujols du 10/01/30, a reconnu à tout intéressé le droit de saisir, l'auteur du règlement, d'une demande tendant à sa modification ou son abrogation pour tenir compte des circonstances nouvelles et en cas de refus, d'attaquer celle-ci par la voie du recours pour excès de pouvoir. Le décret du 28/11/83 a étendu l'obligation d'abroger un règlement illégal au cas où cette illégalité résulte des circonstances de droit ou de fait postérieur à sa signature. [...]

[...] A contrario, les autres actes individuels sont créateurs de droits. Par exemple les nominations, promotions, décorations et plus généralement par opposition aux actes déclaratifs, les actes attributifs. Le caractère créateur ou non créateurs de droits doit s'apprécier non seulement par rapport au destinataire de l'acte mais aussi par rapport aux tiers : c'est pourquoi des actes négatifs, souvent considérés comme non créateurs de droits, peuvent l'être à raison des répercussions qu'ils ont sur autrui. Ainsi, un retrait de permis de construire crée lui-même des droits. [...]

[...] Il est cependant souhaitable que l'administration puisse annuler elle-même les décisions illégales qu‘elle a prises. Le retrait doit alors avoir pour fondement l'illégalité qui seule justifie l'annulation par le juge ; il doit intervenir seulement tant que l'annulation contentieuse est possible, c'est-à-dire quand le délai du recours contentieux n'est pas expiré. Lorsqu'une décision créatrice de droits est retirable, la compétence pour en prononcer le retrait appartient, tant au supérieur hiérarchique de l'auteur de la décision que, bien entendu, à cet auteur lui- même, à moins que le pouvoir qui lui avait permis de la prendre n'ait été transféré à une autre autorité : dans un tel cas, c'est cette nouvelle autorité qui aura compétence pour prononcer le retrait. [...]