Le régime juridique des circulaires et la distinction entre circulaires interprétatives et réglementaires (2001)

Résumé du document

Jacques Chirac, alors premier ministre, rappelait à ses ministres par une circulaire en date du 15 juin 1987, que " la circulaire ne peut créer pour les usagers d'obligations qui ne résulteraient ni de la loi ni des règlements " et leur demandait d'avoir plutôt recours aux arrêtés pour prendre des dispositions réglementaires. Cette recommandation est importante pour déterminer le système juridique des circulaires. Les circulaires, encore appelées instructions ou notes de service, sont l'instrument dont se servent les autorités administratives pour faire passer l'information entre les différents services d'un ministère ou entre ces services et les services déconcentrés du ministère. Plus précisément, un ministre ou un directeur d'administration centrale est régulièrement amené, par le biais de circulaires, à donner des instructions ou des explications à ses subordonnés sur la conduite à tenir ou la politique à suivre dans tel ou tel domaine, ainsi que sur l'interprétation à donner à une loi ou à un règlement (par exemple, la circulaire du 24 avril 1981, relative à certains aspects de l'instruction des demandes de permis de conduire). Cette attitude, parfois jugée déresponsabilisante, répond au soucis de donner aux agents exécutants un cadre d'action stable et sûr et surtout d'éviter les incohérences qui pourraient naître d'interprétations divergentes dans l'application des lois et règlements. Les circulaires ne sont pas considérées comme des décisions car elles se contentent d'interpréter ou de commenter. Dès lors, elles sont dites interprétatives. Mais, toutes ne se contentent pas d'être purement interprétatives. Certaines ajoutent à la réglementation en vigueur des normes juridiques nouvelles. Considérées comme de véritables règlements, ces circulaires sont dites réglementaires et les administrés peuvent alors s'en prévaloir et les attaquer par le biais d'un recours pour excès de pouvoir.

Extraits

[...] Un tel recours, exercé par un administré, sera rejeté comme irrecevable, en tant que non formé contre une décision, ces circulaires n'étant que l'expression d'une opinion, une interprétation de la loi Ass mai 1961, Société Libraire Aristide Quillet). D'autre part, les circulaires considérées ne sont pas invocables par les administrés : notamment, ces derniers ne sauraient faire valoir qu'une décision devrait être annulée, parce que prise en méconnaissance des dispositions d'une circulaire, ou en réclamer l'application à leur profit (en ce sens, CE, Sect mai 1996, Association " Aquitaine Alternatives Enfin, bien que soumises à la publication par la loi du 17 juillet 1978, elles sont inopposables aux administrés : c'est à dire que l'administration aurait justifié ses décisions par les dispositions d'une circulaire. [...]

[...] En effet, un ministre ne peut en disposer que dans deux cas restrictifs : soit en vertu d'un texte, soit en sa qualité de chef de service (CE février 1936, Jamart), mais dans la limite des nécessités du service et dans le respect des dispositions législatives et réglementaires. C'est pourquoi, les ministres vont être tentés d'édicter sous la forme discrète d'une circulaire des dispositions qu'il n'ont pas le droit de prendre. Que ces dispositions soient prises sciemment ou par erreur, la circulaire sera illégale en tant qu'émanant d'une autorité administrative incompétente et, en cas de recours, annulée (en ce sens, CE, Sect novembre 1977, Dame Si Moussa). [...]

[...] des circulaires publiées dans les conditions prévues par l'article 9 de la loi . du 17 juillet 1978 lorsqu'elles ne sont pas contraires aux lois et règlements On peut en déduire que les circulaires interprétatives publiées sont désormais considérées comme des circulaires réglementaires. Une autre interprétation est possible : tout intéressé peut se prévaloir de l'interprétation de la circulaire, et le juge administratif pourrait annuler tout acte violant cette interprétation sous réserve qu'elle soit légale. Dans ce cas, la circulaire reste interprétative, mais son interprétation est contraignante. [...]

[...] Dans cette forme qu'est la circulaire peuvent être introduites des dispositions étrangères à la notion de circulaire : des dispositions édictant des normes réglementaires. Le ministre, par exemple, au lieu de prendre un règlement par voie d'arrêté, s'est contenté de glisser des dispositions réglementaires dans une circulaire, ou bien n'a pas eu conscience de la nature des dispositions qu'il édictait par cette voie. La forme utilisée ne correspond plus à son contenu. Mais la circulaire sera tenue pour ce qu'elle est en réalité, c'est à dire pour une circulaire " à caractère réglementaire " et donc, pour un règlement. [...]

[...] Plus précisément, un ministre ou un directeur d'administration centrale est régulièrement amené, par le biais de circulaires, à donner des instructions ou des explications à ses subordonnés sur la conduite à tenir ou la politique à suivre dans tel ou tel domaine, ainsi que sur l'interprétation à donner à une loi ou à un règlement (par exemple, la circulaire du 24 avril 1981, relative à certains aspects de l'instruction des demandes de permis de conduire). Cette attitude, parfois jugée déresponsabilisante, répond au souci de donner aux agents exécutants un cadre d'action stable et sûr et surtout d'éviter les incohérences qui pourraient naître d'interprétations divergentes dans l'application des lois et règlements. Les circulaires ne sont pas considérées comme des décisions car elles se contentent d'interpréter ou de commenter. Dès lors, elles sont dites interprétatives. [...]