La légitimité des Autorités Administratives Indépendantes en tant que véritable source du droit ?

Thèmes abordés

LES AUTORITES ADMINISTRATIVES INDEPENDANTES

Résumé du document

Introduction :
Le 20 septembre dernier, onze banques françaises ont été condamnées à une amende globale de 385 millions d'euro par l'Autorité de la Concurrence pour avoir, en toute illégalité, mis en place un système d'entente, coordonnant la tarification sur le traitement des chèques. Ces établissements ont été sanctionnés, a précisé cette Autorité, « pour avoir mis en place de manière concertée et avoir appliqué, de janvier 2002 à juillet 2007, une commission interbancaire indue de 4,3 centimes d'euro sur 80% des chèques échangés en France, à l'occasion de la dématérialisation du système de compensation des chèques ». Cette coûteuse sanction décidée par l'Autorité de la Concurrence, qui est une Autorité Administrative Indépendante, ne constitue qu'un exemple parmi d'autres du pouvoir susceptible d'être détenu par une de ces institutions en France.
Toutefois, si ces AAI sont dotées d'un tel pouvoir de sanction ainsi que d'un pouvoir réglementaire pour certaines d'entre elles, elles n'apparaissaient pas en tant que telles dans la Constitution. Il aura fallu attendre la dernière révision constitutionnelle en date - le 23 juillet 2008 - pour que commence à se dessiner un statut constitutionnel pour ces Autorités (à travers notamment de la création du Défenseur des droits, première AAI consacrée par la Constitution), mais sans pour autant qu'elles n'y soient énoncées comme catégorie à part entière.
Ces deux éléments factuels contribuent à poser le problème du statut des AAI dans notre droit. Plus précisément, quelle légitimité ces Autorités Administratives Indépendantes détiennent-elles en tant que véritable source du droit ? Car si l'apparition des AAI aux statuts forts variés, puis leur expansion (I.A) trouvent leur explication dans une volonté d'efficacité de la part de l'Etat (I.B), leur légitimité bénéficie de l'appui de la Constitution (II.A), sans cependant ne pas poser la question des limites de cette légitimité, éventuellement insatisfaisante, notamment an matière d'application des règles de procédures (II.B).

Extraits

[...] Garanties des droits de la défense Les sanctions prononcées par les AAI doivent être motivées. En cas d'auto- saisine, les AAI doivent appliquer la présomption d'innocence. Le respect du principe du contradictoire est impératif et le juge exerce nécessairement un contrôle sur leurs décisions. Conclusion : En guise d'ouverture, certaines propositions apportées par deux importants rapports pourraient améliorer le statut des AAI. [...]

[...] Constitutionnalité des pouvoirs d'investigation et de sanction Le problème qui se pose est le suivant : la possibilité pour les AAI d'exercer un pouvoir de sanction ne méconnaît-elle pas les principes de séparation des pouvoirs et de non-cumul entre les sanctions administratives et pénales ? Le CC a estimé dans sa décision du 28 juillet 1989 que le principe de séparation des pouvoirs ne fait pas obstacle à ce qu'une autorité administrative puisse exercer le pouvoir de sanction. Le pouvoir de sanction accordé aux AAI est d'ailleurs limité : la sanction infligée est exclusive de toute privation de liberté Le CC considère également que les sanctions administratives et pénales peuvent se cumuler car elles sont de nature différente. [...]

[...] Cependant, dans les législations récentes, on constate une tendance au non-cumul : l'autorité administrative ne peut prononcer une sanction que si le manquement n'est pas constitutif d'une infraction pénale. Alors que l'existence même des AAI au regard de l'article 20 de la Constitution (cité ci-dessus) pouvait être contestée l'autorité du gouvernement sur l'administration recelant notamment la responsabilité de l'exécutif devant le Parlement pour les actes commis par cette dernière ce ne fut pas la piste suivie. Le CC ayant tranché, la constitutionnalité des pouvoirs de règlementation et de sanction des AAI n'est plus vraiment contestable ; ce qui n'est pas le cas de la question des procédures suivies devant les AAI, qui posent plus de difficultés. [...]

[...] Justification de l'existence de ces autorités Plusieurs raisons permettent d'expliquer l'expansion de ces AAI. Ainsi, dans son rapport public les concernant et datant de 2001, le Conseil d'Etat rappelle que les justifications avancées pour leur création sont la recherche de garanties renforcées d'impartialité, de professionnalisme et d'efficacité de l'action de l'Etat, avec en arrière-plan l'aspiration à une action publique qui serait plus attentive aux besoins de médiation et de transparence. La création des AAI relève d'un mouvement plus vaste (commun aux grands pays démocratiques) qui tend, au-delà des politiques de décentralisation, à répartir nouvellement l'exercice des pouvoirs de l'Etat, notamment dans les domaines de l'exercice des libertés publiques ou de régulation de certains secteurs ou marchés. [...]

[...] Toutefois, si ces AAI sont dotées d'un tel pouvoir de sanction ainsi que d'un pouvoir réglementaire pour certaines d'entre elles, elles n'apparaissaient pas en tant que telles dans la Constitution. Il aura fallu attendre la dernière révision constitutionnelle en date le 23 juillet 2008 pour que commence à se dessiner un statut constitutionnel pour ces Autorités (à travers notamment de la création du Défenseur des droits, première AAI consacrée par la Constitution), mais sans pour autant qu'elles n'y soient énoncées comme catégorie à part entière. [...]