La requalification des actes administratifs

Thèmes abordés

Requalification des actes administratifs, sanction de l'annulation, opération de qualification, voie du contrat, acte administratif unilatéral

Résumé du document

Ces dernières années ont vu se développer un « pan-contractualisme » (F. Moderne), une « idéologie du contrat » (J. Caillosse) ou même pour certains auteurs « une illusion du contrat » (P. Legendre).
Il y a incontestablement une tendance de l'administration à agir par la voie du contrat, délaissant l'acte administratif unilatéral perçu comme plus coercitif.
Contrats et actes administratifs unilatéraux épuisent à eux deux la catégorie des actes administratifs.
L'acte unilatéral a pour objet de conférer des droits ou d'imposer des obligations à des personnes qui ne sont pas auteurs de l'acte. Même si par ailleurs ces personnes ont pris part dans la procédure à l'élaboration: la consultation n'emporte pas la qualité d'auteur.
Le contrat, au contraire régit les relations réciproques de leurs seuls auteurs. Dans un contrat, les auteurs se font face, ils sont de part et d'autre de l'acte, alors que dans un acte unilatéral, les auteurs sont du même coté de l'acte.

Extraits

[...] On pourrait imaginer que la définition est univoque et sans enjeux. En apparence contrat et acte unilatéral sont substituables, l'administration aurait un choix discrétionnaire à choisir un mode d'action concerté ou coercitif. Mais en vérité ce choix est absent, des textes en amont régissant l'action administrative et lui imposant un mode d'action. Ces ainsi que le juge est fréquemment amené à intervenir en requalifiant un acte que les parties avaient décidé contractuel en acte unilatéral (CE 1995 ministre de la francophonie et de la culture EP des Tuileries) ou inversement un acte unilatéral en acte contractuel (CE 1996 Commune de Saint Cérré). [...]

[...] Le juge n'agit pas de façon totalement discrétionnaire, il a établi certaines méthodes pour l'aider à choisir de requalifier ou non l'acte. Les méthodes Le juge se sert de la méthode du faisceau d'indice, certains éléments que l'on aurait pu croire de première importance sont indifférents à la requalification tandis que d'autres doivent être pris en compte Les éléments indifférents à l'opération de qualification. Le juge administratif défini le contrat comme « un accord de volonté générateur d'obligation » (CE 1996 Ecologie Estuaire). Mais le juge n'identifie pas les critères du contrat mais des indices du critère. [...]

[...] Ainsi il y a de sa part une totale indifférence à la dénomination de l'acte. Dans l'arrêt CE 1995 ministre de la francophonie et de la culture EP des Tuileries c'est un « cahier des charges » qui est qualifié d'acte administratif, dans CE CETRA 1999 « une convention » en acte unilatéral, Le Juge pas plus compte de l'existence ou non de signature à l'acte (CE 1995 ministre de la francophonie et de la culture c. EP des Tuileries). [...]

[...] Tout d'abord on établira les fondements de la pratique et ensuite ces méthodes Les fondements de la requalification Cette pratique est un choix offert au juge sous certaines conditions qu'il est libre de mettre ou non en application comme alternative à une sanction plus sévère qui serait l'annulation de l'acte et sa disparition rétroactive Une possibilité donnée au juge René Chapus distingue trois cas de figure qui peuvent mener à une requalification de l'acte : ou la requalification est opérée en raison du caractère en fait règlementaire des dispos considérées (CE 1995 ministre de la francophonie Etablissement des tuileries), ou en raison de leur caractère en fait unilatéral (CE 1994 Société Aticam), ou enfin en raison de la dénaturation de l'acte négocié. Ainsi dans ces affaires ont été successivement requalifié « un cahier des charges » signé par l'état et l'établissement public, en acte règlementaire, et « un règlement d'exploitation » en contrat. Cette possibilité pour le juge est discrétionnaire, sauf cas où la loi impose la qualification contractuelle ou règlementaire. Le juge perd alors son pouvoir. [...]

[...] Dans cette espèce le conseil d'état conclut à l'annulation des décisions du ministre de passer le contrat. Le commissaire du gouvernement dans la première espèce, Denoix Saint Marc, justifie cette impossibilité de requalifier par la gravité du manquement de l'administration qui ne s'est pas pliée à la règle générale selon laquelle lorsqu'un acte règlementaire ou législatif a investi une autorité administrative d'un pouvoir cette autorité est tenue d'agir par voie unilatérale, et même si les droits qui auraient alors été acquis sont identiques à ceux législatifs. [...]