Peut-on exercer un recours contentieux contre une circulaire ?

Thèmes abordés

recours contentieux, circulaire, Conseil d'Etat, actes, textes législatifs, agents

Résumé du document

« La circulaire est la loi des services ». En effet, les circulaires sont des actes par lesquels les ministres ou les chefs d'une administration viennent expliquer à leurs subordonnés le sens d'une règle en particulier, la nature d'un texte nouveau. Ces interprétations permettent de délivrer le bon fonctionnement de ces règlementations aux agents chargés de les mettre en application ; dès lors, ces actes peuvent être qualifiés de « notes de services » ou « d'instructions » et ne sont applicables qu'aux agents du service public.
En pratique, ces circulaires sont appréciées par les agents beaucoup plus que les textes législatifs ou règlementaires qu'elles interprètent, ils se fondent au quotidien sur les instructions de ces mêmes circulaires et se désintéressent bien souvent de la loi. Ces circulaires sont une nécessité pratique au regard de la complexité des dispositions législatives, elles permettent une application uniforme des textes par les agents, constituant une garantie d'une égalité de traitement des usagés du service public.
Ces circulaires possèdent en outre des effets problématiques ; en effet, celles-ci ont tendance à retarder la mise en oeuvre effective de la loi. Elles peuvent également encourager le ministre ou les responsables de l'administration d'aller au-delà de leurs rôles. La tentation est forte lorsqu'une circulaire complète une loi ou un règlement, les chefs de services sont ainsi tentés d'exercer en pratique une forme de pouvoir réglementaire. Cette possibilité est d'autant plus forte que l'arrêt CE « JAMART » 7 février 1936 autorisent les ministres à user d'une autorité réglementaire dans le cadre du bon fonctionnement de leurs services. Le contrôle de la légalité des circulaires aussi bien par rapport aux normes qu'elles appliquent que par ceux qui s'en inspirent pour assurer le bon fonctionnement d'une administration semble ainsi devenir une nécessité.

Extraits

[...] La recevabilité du caractère règlementaire des circulaires. La jurisprudence « Notre-Dame du Kreisker » accepte toutefois la formation de recours administratifs à l'encontre des circulaires qui ajoutent de nouvelles dispositions à la loi ou au règlement qu'elle interprète, celles-ci seront alors caractérisées de « fausses » circulaires. Dès lors, il s'agit de véritables actes réglementaires susceptibles de recours, d'autant plus qu'en majorité ces circulaires demeurent illégales pour motif d'incompétence de l'auteur ; en effet, la circulaire qui ajoute du droit a donc un caractère réglementaire, or beaucoup d'auteurs ne disposent pas d'un tel pouvoir (sauf dans le cas exceptionnel de la jurisprudence « Jamart »). [...]

[...] Elles peuvent également encourager le ministre ou les responsables de l'administration d'aller au-delà de leurs rôles. La tentation est forte lorsqu'une circulaire complète une loi ou un règlement, les chefs de services sont ainsi tentés d'exercer en pratique une forme de pouvoir réglementaire. Cette possibilité est d'autant plus forte que l'arrêt CE « JAMART » 7 février 1936 autorisent les ministres à user d'une autorité réglementaire dans le cadre du bon fonctionnement de leurs services. Le contrôle de la légalité des circulaires aussi bien par rapport aux normes qu'elles appliquent que par ceux qui s'en inspirent pour assurer le bon fonctionnement d'une administration semble ainsi devenir une nécessité. [...]

[...] L'arrêt CE « VILLEMAIN » du 28 juin 2002 permet la prise en compte de « l'angle mort » caractérisé par le refus de contrôler les circulaires interprétatives, désormais le demandeur peut contester les actes seulement interprétatifs mais réitérant une loi contraire à une norme supérieure. La véritable évolution réside toutefois dans la nouvelle distinction plus précise élaborée par une seconde étape jurisprudentielle incontournable. Une seconde distinction entre les caractères impératifs et non impératifs des circulaires. L'arrêt CE du 18 décembre 2002 « Madame Duvignères » constitue la deuxième étape jurisprudentielle majeure vers un contrôle plus rigoureux des éventuels effets négatifs des circulaires. [...]

[...] La recevabilité nouvelle des circulaires impératives. À la suite de la jurisprudence « Notre-Dame du Kreisker », le Conseil d'Etat souhaite simplifier l'état du droit et les difficultés issues de cet arrêt, c'est dans cette optique que l'arrêt « Madame Duvignères » pose un nouveau critère de recevabilité des circulaires et plus généralement de l'ensemble des interprétations faite par l'administration des lois et règlements. Dès lors, le caractère « impératif » émerge en particulier des circulaires interprétatives, il s'agit d'un critère formel qui se substitue à un critère substantiel ; en effet, dès lors qu'une circulaire ordonne aux agents un comportement, une manière de comprendre le droit, alors le recours est recevable. [...]

[...] L'aboutissement d'une distinction efficace et précise. Le Conseil d'Etat se félicite de la simplification issue de la jurisprudence « Madame Duvignères », la séparation entre les deux étapes semble plus claire et le critère de recevabilité plus précis. Il est toutefois possible de constater que la notion « d'impérativité » fait preuve d'un évident pragmatisme ; aujourd'hui, la formulation des actes administratifs semble très fréquemment emprunte de souplesse, de recommandations, les actes se présentent bien souvent comme n'étant pas formellement impératifs en pratique. [...]