La fonction extra-juridictionnelle du Conseil d'Etat

Thèmes abordés

Fonction extra-juridictionnelle, Conseil d’Etat, fonction consultative, avis contentieux, procédure de saisine, fonction consultative contentieuse

Résumé du document

« Le Conseil d'État est une vieille dame des institutions françaises ». Pourtant peu connu, son histoire remonte à la monarchie sous la forme du Conseil du roi. Le Conseil d'État tel que nous le connaissons trouve son origine dans la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799) instituée par Napoléon Bonaparte, alors Premier consul.
A l'origine, son rôle était exclusivement de conseiller l'exécutif. Ce n'est qu'à partir de 1872, qu'il développe une importante fonction juridictionnelle. Aujourd'hui le conseil d'état est à la fois la plus haute juridiction administrative et le conseiller du gouvernement.
Mais le développement de sa fonction juridictionnelle n'est pas synonyme d'amoindrissement de sa fonction consultative originaire. Cette fonction connut un nouvel essor après 1945, avec le principe de sa consultation obligatoire sur tout texte de loi.

Extraits

[...] Il est même arrivé que le Conseil d'État affirme lui-même que ses avis contentieux contiennent des jugements ou qu'une question a déjà été « jugée » dans un avis antérieur. Il est arrivé aussi au législateur de voter des lois dans le but de contrer la jurisprudence exprimée dans les avis du Conseil d'État. Cette force jurisprudentielle a d'ailleurs été renforcée par le décret du 28 juillet 2005 ouvrant aux juges le pouvoir de statuer par ordonnance sur les requêtes qui, relevant d'une série, présentent à juger des questions identiques à celles examinées par un même avis. [...]

[...] La solution est rendue par une des formations contentieuses du Conseil d'État allant jusqu'à la section et à l'assemblée. Voilà, autant d'éléments qui permettent de rapprocher les avis contentieux du conseil d'État plutôt à sa fonction juridictionnelle. Cela étant, tant que les juges du fond ne seront pas liés par cet avis contentieux, tant qu'ils auront le choix d'aménager les propos de ces avis, ces derniers ne peuvent véritablement être considérés comme relevant pleinement de la fonction juridictionnelle du Conseil d'État. [...]

[...] Juridiquement, les réponses délivrées par le Conseil d'État aux ministres sont dépourvues de toute portée contraignante. En effet elles sont des « avis » au sens commun du terme. Non seulement le ministre qui sollicite des avis au Conseil d'État n'est pas tenu de les suivre, mais en outre, le Conseil d'État veille à ce que ses réponses n'interfèrent pas dans le contentieux. En effet, l'avis étant « dépourvu d'autorité propre, il faut veiller à ce que sa doctrine ne puisse entrer en conflit avec l'autorité de la chose jugée et, plus largement, l'ensemble des mécanismes contentieux ». [...]

[...] Les avis consultatifs du Conseil d'État qui portent sur des questions contentieuses ne sont pas sans produire des effets sur le jugement d'une affaire en première instance ou en appel. L'enjeu est donc de savoir si l'on peut considérer ces avis contentieux comme relevant de la fonction extra-juridictionnelle du Conseil d'État ? Il s'agira de montrer que si les avis administratifs du Conseil d'État en tant qu'organe conseil du gouvernement relèvent manifestement de sa fonction extra-juridictionnelle cependant l'appartenance des avis contentieux à cette fonction est moins évidente à identifier (II). [...]

[...] Il se distingue ainsi de la question préjudicielle qui lie en droit la juridiction du fond qui a posé la question devant la Cour de cassation. Saisi d'un renvoi, le Conseil d'État ne prononce ni une annulation ni une condamnation, mais rend un simple avis en forme de déclaration comme en témoigne sa présentation. Ainsi, l'avis n'est pas formalisé en considérants mais s'apparente à un avis rendu par les sections administratives. Il n'est pas rendu « au nom du peuple français ». [...]