Le Code général de propriété des personnes publiques et la définition du domaine public

Thèmes abordés

Domaine Public - Code Général de la Propriété des Personnes Publiques - Droit Administratif des Biens

Résumé du document

Poursuivant l'objectif de "redonner cohérence et unicité au droit domanial, dans le souci de conformité au principe à valeur constitutionnelle d'accessibilité au droit et de lisibilité des normes» [Extrait du rapport au président de la République relatif à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques], le Code Général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) poursuivait un objectif ambitieux notamment concernant la définition du domaine public.
Adoptée le 21 avril 2006, l'ordonnance portant réforme de la propriété des personnes publiques est une synthèse d'un vaste courant jurisprudentiel et doctrinal qui tentait depuis l'adoption du Code du Domaine de l'État de construire un régime cohérent de la domanialité publique en l'absence de définition précise et moderne de celui ci. Ainsi le CGPPP offre enfin une définition précise du domaine public. Il en résulte désormais selon l'article L2111-1 que : "Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public".
Une double motivation a présidé à l'adoption de cette définition, outre un souci de clarification des critères de la domanialité publique, c'est également le projet de "proposer une définition qui réduit le périmètre de la domanialité publique" comme le rapport remis au Président de la République l'affirme sans détour. En effet la tendance était à l'"hypertrophie" du champ de la domanialité publique ce qui, dans un contexte ou la souplesse de gestion tout comme la valorisation économique des biens publics sont recherchées, pouvait s'avérer problématique. L'objectif du législateur était ainsi d'assouplir le régime de la domanialité publique (ce qui ne fera pas l'objet de notre développement), mais avant cela d'en donner une définition qui par elle même, ou en raison de son interprétation, réduirait le champ de cette domanialité.
Pour cadrer le propos nous laisserons volontairement de côté les diverses dispositions législatives qui tendent à définir le domaine public mobilier notamment via une méthode énumérative restrictive déconnectée de la notion d'affectation prévue à l'article L2111-1. Nous laisserons aussi les considérations tenant à la distinction entre le domaine public naturel et le domaine public artificiel.
Il convient donc plus spécifiquement de se demander comment le législateur, via le CGPPP, a opéré cette synthèse doctrinale et jurisprudentielle, visant à aboutir à une définition moderne du domaine public, en la conciliant avec ses objectifs de réduction du champ de la domanialité publique ?
Ainsi il faut mettre en exergue la manière dont il a clarifié la notion et la substance de la domanialité publique (immobilière en l'occurrence) et ensuite par quels mécanismes via quels changements, cette clarification participe de l'objectif de diminution du champ du domaine public.

Extraits

[...] Le Code ne mentionne pas cette possibilité et cela donne donc lieu à un débat doctrinal entre les tenants d'une disparition de cette domanialité publique globale du fait de son absence du Code (Professeur Fatôme) et ceux qui considèrent que cela amène à considérer qu'il existe une domanialité horizontale qui peut s'étendre à des biens ne remplissant pas les critères de domanialité publique mais étant lié à un ensemble de biens dont l'essentiel y répond. (Maugüe (conseiller d'État)). Mais en raison de considérations d'opportunités à maintenir ce régime, il semblerait qu'elle continue de s'appliquer. 2° La disparition prévue mais non concrétisée de la domanialité publique virtuelle. * Cette théorie consiste à admettre la domanialité publique d'un bien alors même que celui ci ne satisfait pas encore les critères de la domanialité publique et notamment celui de l'aménagement spécial. [...]

[...] Certains ont néanmoins relevé que l'article L2111-1 n'exige pas que le bien ait fait l'objet d'une affectation. Ce sera au Conseil d'État de trancher cette question à l'avenir dans un arrêt de principe, mais la logique voudrait que s'il respecte la volonté des codificateurs cette théorie disparaisse. [...]

[...] - Elle conduit à inclure dans le domaine public des biens qui appartiennent à une personne publique, mais qui en eux même, ne remplissent pas les autres critères du domaine public. Elle s'applique aux biens qui sont en contact direct avec une dépendance domaniale et qui entretiennent avec elle une relation privilégiée. Selon la Jurisprudence antérieure au CGPPP cette théorie pouvait s'appliquer au cas ou un lien physique particulier s'établissait entre le bien principal et le bien accessoire OU au cas ou le bien accessoire apparaissait utile au bien principal. [...]

[...] Le législateur, concernant certains EP notamment, pourra ainsi décider de placer les biens sous un régime de domaine privé, plus souple. - Concernant les autres personnes publiques, le Code a souhaité les intégrer dans la domanialité publique en disposant à son article L2 que le code "s'applique également aux biens et aux droits, appartenant aux autres personnes publiques dans les conditions fixées par les textes qui les régissent. Concernant les personnes publiques sui generis, ou innommées (Banque de France, groupements d'intérêt public, certaines autorités administratives indépendantes), la doctrine retient 2 interprétations : Soit les dispositions principales du Code et notamment l'article L2111-1 fixant les personnes publiques aptes à posséder un domaine public bien que renvoyant uniquement à l'article L1, pourrait renvoyer aussi à l'article L2 sous réserve des dispositions des textes qui leurs sont applicables. [...]

[...] 2° Un critère à la portée pratique encore incertaine. * Il convient de signaler que le critère de l'aménagement indispensable n'est toujours pas mis en oeuvre par le juge, cela tient en premier lieu à ce que la codification a été effectuée à droits constants, ce qui signifie que le CGPPP n'est pas d'application rétroactive. Ainsi pour qualifier des faits antérieurs à la promulgation du Code, le juge s'en tient toujours au critère de l'aménagement spécial, en vigueur avant 2006.Ainsi dans l'arrêt du CE du 28 décembre 2009 Société Brasserie du Théatre reprend la double condition que "le bien ait été affecté à un service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il est destiné". [...]