La circulaire administrative peut-elle être un acte opposable à l'administration ?

Thèmes abordés

circulaire administrative, acte opposable, administration, régime juridique, juge administratif, circulaire interprétative, circulaire règlementaire

Résumé du document

Édouard Laferrière, au XIXe siècle, disait que « le propre de la puissance publique est de s'imposer à tous sans qu'on puisse réclamer d'elle aucune compensation ». L'acte administratif unilatéral est alors le moyen classique d'action de l'administration. Ce pouvoir d'édicter des actes administratifs unilatéraux est inhérent à l'institution publique même et il a des origines historiques très lointaines. Les agents de la monarchie absolue, notamment les intendants et les représentants des entités locales disposaient déjà d'un tel pouvoir de décision. Alors que l'accord de volonté est le principe des relations juridiques en droit privé, en droit administratif, le procédé normal de l'action administrative est l'acte unilatéral. Pourtant, la notion d'acte administratif unilatéral n'est pas clairement établie en droit administratif, et ce en raison de la multiplicité des catégories de décisions que recouvre cette notion.

Extraits

[...] Un administré ne peut donc opposer un acte à l'administration que si cet acte fait l'objet de mesures de publicité. Une loi du 17 juillet 1978 avait précisé le régime applicable en matière de publicité des circulaires. Mais cete loi n'avait prévoit pas de sanction si la circulaire n'est pas publiée. Un décret du 8 Décembre 2008 est alors venu ajouter une condition de double publicité aux circulaires administratives en prévoyant que les plus importantes devaient être en plus, référencées sur un site internet. [...]

[...] Dans un arrêt du CE du 29 janvier 1954, Institution Notre Dame du Kreisker, le juge administratif distingue les circulaires interprétatives, c'est à dire non normatrices comme une recommandation ou encore une opinion par exemple, des circulaires règlementaires créatrices de droit ou d'obligations nouvelles. La circulaire règlementaire est alors un véritable acte règlementaire susceptible de faire grief. Bien que les circulaires interprétatives aient une fonction important du fait qu'elles subordonnent souvent le comportement des administrés ou des agents administratifs du fait que ces derniers attendent la circulaire du chef de service pour appliquer les dispositions législatives ou règlementaires, elles ne restent qu'un simple mode d'emploi d'un texte à caractère législatif ou règlementaire. [...]

[...] Alors que l'accord de volonté est le principe des relations juridiques en droit privé, en droit administratif, le procédé normal de l'action administrative est l'acte unilatéral. Pourtant, la notion d'acte administratif unilatéral n'est pas clairement établie en droit administratif, et ce en raison de la multiplicité des catégories de décisions que recouvre cette notion. L'administration modifie ainsi l'ordonnancement juridique et créée des droits ou des obligations sans le consentement des destinataires. Le caractère exécutoire d'une décision administrative est alors la règle fondamentale du droit public comme le précise l'arrêt du CE du 02 juillet 1982, Huglo. C'est le privilège du préalable. [...]

[...] Avec cet arrêt le Conseil d'Etat est revenu sur le problème de la recevabilité du recours contre une circulaire. La circulaire impérative regroupe alors toutes les dispositions au moyen desquelles une autorité administrative vise soit à créer des droits ou des obligations, soit à imposer une interprétation du droit applicable en vue de l'édiction de décisions. Les agents doivent se conformer à l'interprétation donnée par leur supérieur hiérarchique et prendront leurs décisions en fonction de cette circulaire. Cela emporte alors des effets sur les administrés et c'est en cela que ces circulaires peuvent faire grief. [...]

[...] Ils ne sont pas titulaires du pouvoir règlementaires au regard de la Constitution de 1958. Cette distinction entre circulaires interprétatives et circulaires règlementaires aurait alors conduit le juge administratif à annuler une grande partie des circulaires règlementaires lorsque, lors du contrôle formel de l'acte, il se serait aperçu de l'absence de compétence. Le pouvoir du juge ne permettant pas de reconnaître un pouvoir règlementaire aux ministres et dans une question de sécurité juridique, ne pouvant pas annuler toutes les circulaires à caractère règlementaires quand celles-ci n'émanent pas du Premier Ministre, le juge a alors eu tendance à ne voir que des circulaires interprétatives lorsque celle-ci ne modifiaient pas l'ordonnancement juridique de manière radicale. [...]