La planification d'urbanisme

Thèmes abordés

planification, urbanisme, stratégique, plan, local

Résumé du document

Notion de planification : on peut imaginer 4 types d'enjeux :

- la planification peut poser une question : problématique que le droit administratif général n'a jamais su régler : distinction entre orientation et réglementation. Il y aurait des espèces de normes que l'on qualifie de directive qui ne seraient pas directement applicable et opposable mais qui serait toutefois invocable de sorte qu'elles bénéficieraient d'un régime contentieux particuliers. La tendance naturelle du juge administratif a été de réinvestir ces directives sous l'appellation de circulaire.
Tout le droit administratif de l'après seconde guerre mondiale requiert que l'administration se dote d'outils d'orientation. Le juge administratif n'a pas su créer un régime contentieux et donc un régime juridique qui aurait permis d'accueillir ces normes. La même problématique est arrivé en droit de l'urbanisme.
Avant la seconde guerre mondiale on envisageait de créer des plans. Après la guerre, on s'est rendu compte qu'il fallait distinguer entre les 2 ordres. En droit de l'urbanisme comme en droit administratif général, il a été difficile et il est encore difficile de faire la part entre la fonction d'orientation et les exigences normatives. Est-ce que l'orientation définie des règles ou seulement des orientations générales ?
Dans les années 60/70, cette planification stratégique était assez largement non juridique. Personne ne songeait à en faire des documents réglementaires qui s'appliqueraient immédiatement.
La seconde étape se constitue dans les années 1970 et elle prend son sens dans les années 80/90. On assiste à la progressive judiciairisation de cette planification stratégique. On va faire des documents trop juridiques.
Par la suite il y a une volonté de parvenir à un rééquilibrage : revenir à un point d'équilibre entre orientation et réglementation. Mais cette équilibre s'est faite par une perte de substance de la réorientation stratégique. Il y a eu une disparition de la réorientation stratégique. La planification stratégique à toujours du mal à trouver sa place entre orientation et réglementation.

- L'enjeu du pouvoir. Planifier c'est aussi prendre le pouvoir sur le territoire. C'est décider de la configuration futur du territoire. On a ici aussi assister à des confrontations de pouvoirs. Confrontation entre l'état et les collectivités territoriales : dans les années 1960, l'état apparait comme le seul acteur véritable de la planification, il dispose de l'ensemble des compétences au delà de la commune. A la vérité, le programme de l'installation des villes nouvelles a été une volonté unique de l'état qui s'est opéré contre ou en l'absence des collectivités locales. Dans les années 1970, les pouvoirs locaux vont prendre de l'importance grâce au 1er rapport sur la décentralisation. Cette émergence de la logique de la décentralisation va jouer un rôle central. On va donc donner du pouvoir aux collectivités. Il était donc logique que les outils d'intervention sur le territoire leur soit dévolue de manière forte. On va assister à un mouvement de volonté de remonté de la planification locale vers les enjeux de planification national. On va voir les collectivités locales prendre le pouvoir sur les échelons supérieurs.
Cela s'est compliqué par l'émergence des intercommunalité. Il a fallu attendre 1999 pour que sous l'influence de Chevènement pour que se développe une véritable stratégie de l'intercommunalité en France. Aujourd'hui, pratiquement toutes les communes sont regroupées dans des intercommunalité. Les communautés de communes et d'agglomérations pouvaient se voir investies de la question d'urbanisme, mais ce n'était pas obligatoire. Pourtant, on a senti du coté de l'état et des intercommunalité une volonté d'attribution de compétence de matière de planification urbaine.
Les plans locaux d'urbanisme n'ont plus vocation à être essentiellement communaux, mais plutôt intercommunaux (dans un futur proche).
Emergence d'une nouvelle contradiction : une intercommunalité qui va regrouper dizaines de milliers d'habitations sera un partenaire musclé vis-à-vis de l'état. Ces intercommunalités disposeront de pouvoirs, de moyens financiers, il y a donc un fort risque que le développement des intercommunalités sonne le glas de la place de l'état dans la planification stratégique de l'urbanisme.

- La planification urbaine c'est un mode de création de richesse ou de valeurs. Lorsque les auteurs d'un document de planification prévoient une ouverture à l'urbanisation dans une zone déterminées, ils activent la valeur de ce territoire. Cette création de valeur pose plusieurs séries d'enjeux. D'un certain point de vue, planifier c'est « se tirer une balle dans le pied ». La planification est toujours placé dans une espèce de contradiction : contradiction entre la nécessité de donner des marques d'orientations claires et en même temps l'exigence de ne pas rendre ces politiques impossibles et donc de ne pas dire ce que l'on veut vraiment faire. Ex : grand Paris. La planification urbaine c'est une planification économique qui vise à concourir à l'efficacité économique. Or, la relation entre l'économique et l'urbain fait émerger de nouvelles formes de contradictions. La difficulté vient de ce que l'urbain et l'économique requiert des exigences non seulement différentes mais fréquemment contradictoire. L'un des mouvements les plus considérables de ces dernières années : l'émergence de territoire séparés dans lesquels seule une activité économique (ou non économique) s'exercera. Cette contradiction entre activité économique et activité non économique (habitat) génère des difficultés d'aménagement et d'urbanisme que la planification peine à résoudre. Plus on éloigne l'économie des hommes, plus on génère du transport, des zones tampons, de la rupture du tissu urbain.

- On assiste à des tentatives de dépassement de la notion de planification. On assiste avec difficultés à ce qui peut ressembler comme l'émergence d'une nouvelle forme d'équilibre des problématiques de planification.
• l'état disparait du paysage planificateur.
• les intercommunalités deviennent l'échelon central.
• l'état essaye de trouver d'autres moyens d'intervention dans l'urbanisme que la planification. Il essaye d'adopter une technique d'interventionalisme direct.
• les enjeux financiers de la planification requièrent des capacités financières qui sont hors de portée des institutions publiques actuelles et requièrent donc la mise en œuvre de nouveaux instruments sous la forme de sociétés d'aménagement dotées de forts capitaux.
• logique de développement durable.
On va réduire le « mille feuille » des documents d'urbanisme au profit d'un document pivot. Il est probable que l'état renoncera à toute initiative propre en matière de planification urbaine.
Il est probable que l'état se recentrera sur des territoires spécifiques (le grand Paris) ou sur des instruments spécifiques visant à simplifier la mise en œuvre de politique publique (les dispositions de la loi SRU sur les logements sociaux).
On va sans doute assister à une forme de privatisation de la planification urbaine. La loi sur le grand Paris pourrait être un modèle de la planification du futur.

Extraits

[...] On a des deux cotés une limite avec une autre propriété privée (=limites séparatives dites latérales) ; si le terrain de dispose pas de deux accès à la voie publique, on a une limite séparative avec une autre propriété (=limite de fond de parcelle). Par rapport à la voie publique, cela dépend du type de zone dans lequel on se situe. Exemple : Champs Elysées. Construction à l'alignement de la rue, pour préserver un fond bâti continu à l'alignement. Exemple : zone pavillonnaire. [...]

[...] On peut imposer la plantation d'arbres pour une certaine surface d'espace libre. Cet article permet de ne pas trop minéraliser : infiltrations des eaux pluviales. Aujourd'hui, on peut imposer des toitures terrasses végétatives, voire des murs de façade végétatifs. L'article 14 est très important : c'est l'article de contrôle de la densité. La densité est le rapport entre la superficie du terrain et la superficie utile, qui se nomme en DU « surface hors œuvre nette des constructions », dite SHON. [...]

[...] La loi sur le Grand Paris crée un certain nombre d'outils et objectifs en contradiction avec ceux du SDRIF. Le CE a estimé que le projet de SDRIF était illégal. Cet avis serait une surprise. Conséquences de cet avis du CE : Tout le travail réalisé pour l'élaboration du SDRIF tombe à l'eau. De nombreuses collectivités avaient déjà anticipé l'application du SDRIF en engageant des réflexions sur l'urbanisation future, pour pouvoir le plus rapidement possible faire entrer ce document en vigueur. [...]

[...] La source des projets d'urbanisme d'une commune. L'élaboration de cette réflexion sur le futur de l'urbanisme d'une commune résulte d'un processus complexe dans lequel vont intervenir plusieurs séries d'acteurs. Les principaux élus. Il est indéniable que le maire, les principaux adjoints, sont les premiers porteurs de projets de l'urbanisme local. Ils vont souvent raisonner en terme de projet là où d'autres intervenants vont raisonner en terme de conservation. Ces élus ne sont pas porteurs de projets gratuitement : ces projets sont apportés par d'autres acteurs : Les grands propriétaires fonciers. [...]

[...] Le CU dit simplement qu'on doit réglementer la hauteur. Il y a deux principaux points de vue : hauteur relative, par rapport au niveau du terrain naturel : on peut construire jusqu'à 13m par rapport à ce terrain naturel par exemple. hauteur absolue, exprimés en mètres NGF (nivellement général de France), niveau moyen de la France (niveau de la mer) : on peut construire jusqu'à 45 m NGF par exemple. Paris a fait un nivellement général de Paris, niveau moyen de la ville. [...]