Cours de droit administratif: sources, structures, police administrative, service public

Thèmes abordés

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Résumé du document

Il n'y a pas de définition de l'administration. Administration : doit rendre un service. Par ailleurs, le terme générique d'administration n'est pas réservé au droit public, c'est un terme qui concerne également le droit privé, on parle de l'administration judiciaire, notamment de l'administration judiciaire des sociétés qui font l'objet des procédures collectives (redressement, liquidation judiciaire des sociétés), et on parle d'administration sur le plan du droit public.
Très généralement l'administration est définit en creux, plutôt que de façon positive c'est-à-dire parce ce qu'elle ne peut ou ne doit pas être. Certains, l'administration c'est l'ensemble des moyens permettant de discuter les décisions du pouvoir politique. Pour d'autres, c'est l'ensemble des organes qui s'occupent de l'activité administrative c'est-à-dire qui préparent et mettent en œuvre des choix, des orientations qui sont arrêtées par le pouvoir politique.
Ce terme d'administration est un terme qui doit être mis en rapport avec deux questions :
- fonctionnement de la puissance publique : pendant fort longtemps, on a estimé que l'ensemble des activités de l'état était caractérisé au sein de la société par une dimension « verticale », caractérisée par des phénomènes d'autorité, des phénomènes de puissance. Ce qui caractérisait les organes de l'état c'était le pouvoir de commandement, c'est la raison pour laquelle on a pu penser jusqu'à la fin du XIX, que le critère du droit administratif c'était la puissance publique. De cette conception subsiste des techniques résiduelles : il y a par exemple la théorie du fait du prince, la théorie qui consiste à accorder à l'administration le pouvoir de modifier unilatéralement les contrats, la théorie des actes de gouvernement. La théorie du service public : théorie qui consiste a considérer qu'en réalité, le pouvoir public poursuit simplement la satisfaction de l'intérêt général par le biais du procédé de droit commun qui relève du droit public. Cette théorie considère que l'administrative est un service. C'est donc une dimension fonctionnelle qui va prendre le pas, cette théorie va organiser le régime de la répartition des compétences. Donc, au sein de l'état, l'administration c'est l'ensemble des organes qui, tous, participent à l'exécution du service public, la mission de ces organes est de satisfaire l'intérêt général par le biais notamment de prérogatives de puissance publique. La dimension des services publics est fondamentale mais le service administratif est lié au politique car lui seul peut dire où se trouve l'intérêt général.
La notion d'administration doit évidemment être mise en rapport étroitement avec le problème de la répartition des compétences. Le droit contemporain connait essentiellement deux types : la Common Law vs le droit français, napoléonien. La Common Law est fondée sur une unité du système juridique où la régulation est double : régulation de la loi qui peut tout faire et d'autre part, la régulation du juge de la Common Law. Dans ce mécanisme, il n'y a à priori pas de droit administratif spécifique : la Common Law a développé en son sein, un système juridique dont l'objet est le même que le contentieux de l'excès de pouvoir en France. En Angleterre il a fallu contrôler les actes des activités locales, ils ont donc développé l'activité de l'ultra vires. Théorie puisée dans le droit privé et notamment dans les sociétés anonymes et notamment les sociétés de chemin de fer.
En France, le fonctionnement est différent en raison de l'hostilité traditionnelle du pouvoir politique envers les tribunaux, les parlements, les cours. Cette situation a conduit à l'époque révolutionnaire à protéger le pouvoir politique de l'action du juge. Cette protection a été faite de deux façons : déclaration du 26 aout 1789 la loi est sacrée, on ne peut pas y toucher, ensuite, le pouvoir politique a adopté différentes dispositions interdisant au pouvoir judiciaire d'intervenir dans le domaine administratif. Cela découle tout d'abord du décret du 22 décembre 1789 : article 7 « Les administrations ne pourront être troublées dans l'exercice de leurs fonction administratives par aucun acte du pouvoir judiciaire ». Cela également a été confirmé par la loi des 16 et 24 aout 1790 sur l'organisation judiciaire qu'énonce l'article 10 : « les tribunaux ne pourront prendre directement ou indirectement aucune part à l'exercice du pouvoir législatif ni empêcher ou suspendre l'exécution des décrets du corps législatif », art. 12 : « les tribunaux ne pourront point faire de règlements amis ils s'adresseront au corps législatif toutes les fois qu'ils croiront nécessaire soit d'interpréter une loi soit d'en faire une nouvelle ». La disposition la plus importante de ces lois est l'article 13 qui fonde notre système juridique « les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront à peine de forfaiture troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leur fonction ». Décret du 16 Fructidor An III qui défend aux tribunaux de connaitre les actes d'administration « défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaitre des actes d'administration de quelque espèce qu'ils soient ».

Problématique issue de la confusion historique entre la séparation des pouvoirs et la séparation des autorités. Il faut savoir que ce problème de la répartition des compétences doit être apprécié à la lumière de deux observations :
- le fait qu'en dépit de ces textes l'autorité judiciaire n'a jamais renoncé à intervenir dans le domaine administratif et notamment dans le domaine des libertés publiques et les droits fondamentaux. Pour cette raison, le juge judiciaire et également le juge administratif ont admis la compétence judiciaire notamment en matière de voie de fait qui est une théorie juridique qui trouve application en présence d'une très grave illégalité assortie d'une mesure d'exécution et qui porte atteinte a une liberté individuelle.
- Par ailleurs, parfois, c'est le droit positif qui organise la compétence judiciaire notamment en matière de liberté publique ainsi qu'en matière de droit de propriété puisque la propriété est une liberté fondamentale toujours au sens de la déclaration du 26 aout 1789. du coup, parfois, il arrive que le juge administratif et le juge judiciaire interviennent ensemble à l'occasion de même procédure administrative. Exemple : expropriation pour cause d'utilité publique : les pouvoirs publics peuvent exproprier un particulier pour l'utilité générale. La procédure d'expropriation fait intervenir de façon conjointe les deux autorités. Pour exproprier une collectivité doit obtenir deux actes qui sont des actes administratifs qui sont un arrêté déclaratif d'utilité publique et un arrêté de cessibilité. Ces deux arrêtes sont des arrêtes préfectoraux pris au nom de l'état et qui peuvent être déférés en première instance au tribunal administratif, en seconde instance a la cour administrative d'appel et en cassation au conseil d'état. Toutefois, dès que l'arrêté de cessibilité a été pris, l'administration peut s'adresser au juge judiciaire qui est une juridiction auprès du tribunal de grande instance, qui va rendre une ordonnance d'expropriation qui transfère la propriété auprès de la personne publique. Cette ordonnance d'expropriation est insusceptible d'appel mais susceptible d'un pourvoi en cassation devant la cour de cassation. Pendant ce temps, se pose le problème du prix, en cas de désaccord entre les partis, il y a un juge qui est saisi et qui va rendre un jugement qui fixe l'indemnité d'expropriation. Ce jugement peut quand a lui être frappé d'appel devant la cour d'appel et l'arrêt de la cour d'appel peut être déféré à la cour de cassation.
Parfois, il arrive que le particulier ne soit pas d'accord avec la procédure, Déclaration d'utilité publique.
Bien que le droit administratif soit devenu le droit du service public, il n'en demeure pas moins que c'est un droit fondamentalement inégalitaire car l'intérêt général prévaut sur le droit particulier.
Une question fondamentale s'est posée : comment lorsque ce n'est pas clair, on va organiser la répartition des compétences entre l'ordre judiciaire et l'ordre administratif, comment savoir à quel juge on va attribuer le litige qu'il convient de trancher ?
Rien ne nous dit sur quel critère, sur quel fondement juridique le tribunal des conflits va se baser pour parvenir à un choix. Certains arrêts, ont énoncé qu'il existe un critère qui est le critère du service public. C'est ainsi que de façon traditionnelle, la doctrine et la jurisprudence font référence à l'arrêt BLANCO du 8 février 1873 rendu par le tribunal des conflits et qui attribue compétence au juge administratif en matière de service public et qui fixe les principes directeurs de la responsabilité administrative : « La responsabilité administrative n'est ni générale, ni absolue, et c'est règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'état avec les droits privés ».

Extraits

[...] Principe de gratuité La jurisprudence hésite à reconnaître ce principe. D'une façon générale, dans la jurisprudence on considère que le service public administratif doit être gratuit : exemple : le conseil d'Etat 5 décembre 1995 a censuré la commune de Versailles qui mettait à la charge de l'accidenté ses frais de transports à l'hôpital par les sapeurs pompiers. Toutefois ce principe de gratuité est quand même battu en brèche car il n'exclu pas la pratique de redevance qui sont des rémunérations censée financer des services identifiés. [...]

[...] Ce référé a été inscrit sous L 521 2 du code de justice administrative. Aux termes de ces dispositions, le juge des référés sous un délai de 48 heures, peut ordonner toute mesure nécessaire à la sauvegarde des libertés fondamentales en présence d'une atteinte grave et manifestement illégale commise soit par une personne morale de droit public, soit par un organisme privé chargé d'une mission de service public. S'il ne statue pas dans un délai de 48 heures, c'est le conseil d'état qui est automatiquement saisi. [...]

[...] Parmi les objectifs de l'état figure un objectif ambitieux qui est un objectif de mixité sociale qui intervient en principe au niveau de l'habitat, construction d'un minimum d'habitats sociaux. Pour cela, les collectivités sociales doivent préempter des biens immobiliers mais quand elles n'en ont pas les moyens, elles peuvent déléguer leur droit de préemption à un organisme régional (EPFR PACA) dont la fonction sera d'acquérir a la place des collectivités et de faire le partage financier de l'opération en attendant que la collectivité puisse le réaliser. [...]

[...] C'est certes le cas en matière constitutionnelle par contre ce n'est pas le cas en matière administrative. En effet, cette déclaration a été notamment à l'origine de la théorie des principes généraux du droit qui est elle-même antérieure à 1971. Le conseil d'état par un arrêt du 7 juin 1957, l'arrêt Condamine qui confirme que la déclaration est une source du droit administratif. De ce chef, le conseil d'état a appliqué le quasi totalité des articles de la déclaration. Ainsi, il a interprété l'article 1er de la Déclaration qui pose d'une part le principe de légalité, d'autre part le principe de liberté et qui limite les distinctions sociales. [...]

[...] Enfin, la Constitution prévoit une modalité d'action des collectivités quelques peu exceptionnelles car celles-ci disposent d'un pouvoir d'expérimentation ce qui dans le cadre de la loi, leur permet de mettre en place au cas par cas des procédures dans un but d'expérimentation, cela devra être mis en relation avec la RGPP Le CGCT Code Général des Collectivités Territoriales : code important qui comprend l'ensemble des dispositions relatives à toutes les collectivités territoriales et qui essentiellement pose des principes communs qui s'appliquent à toutes celles-ci. Tout d'abord, le CGCT rappelle le principe de la liberté. C‘est le fait que les communes, départements et régions s'administrent librement par des conseils élus. [...]