Commune de Porta, Conseil d'Etat, 8 juillet 2002

Thèmes abordés

Procédure de ratification des traités

Résumé du document

Dans le cadre de son action, l'Administration est soumise à un ensemble de règles que l'on appelle bloc de légalité. Composé principalement de la Constitution, de la loi et le jurisprudence au départ, ces règles se sont vues complétées par les règles édictées par les conventions internationales. Ces dernières ont, selon les Constitutions de 1946 (article 28) et de 1958 (article 55), une autorité supérieure à celle des lois. Cette supériorité est, cependant, conditionnée par le respect de certaines conditions, dont l'exigence de ratification. C'est le problème qui en cause en l'espèce.
La commune de Porta, située dans les Pyrénées-Orientales, est limitrophe de la principauté d'Andorre et vient d'être liée à elle par un traité conclu entre la République française et la principauté le 12 septembre 2000. Le but de ce traité est de faciliter et d'améliorer les lésions routières pour favoriser ainsi le développement des relations économiques et humaines entre les deux pays, qui sont jusqu'alors pénalisés par la configuration géographique. Ce traité, ratifié par une loi du 6 juillet 2001 et publié par un décret du Président de la République du 28 août 2001, prévoit la création d'un viaduc au dessus de l'Ariège débouchant en territoire français. Un échange de territoire de 15 595 m² a donc été consenti par chaque Etat. Le traité stipule en plus d'un transfert de souveraineté sur l'ouvrage, que les droits de propriété, ou tous autres droit réels, sur les terrains concernés seront transférés « de telle manière que les propriétaires andorrans des terrains passant sous la souveraineté française deviennent propriétaire des terrains passant sous la souveraineté andorrane et que les propriétaires français des terrains passant sous la souveraineté andorrane deviennent propriétaire des terrains passant sous la souveraineté française ».
La commune de Porta soumet au juge pour excès de pouvoir le décret du 28 juillet 2001, contestant d'une part la régularité de la procédure d'introduction du traité en droit interne, en ce que la ratification aurait dû être précédée de l'approbation des populations intéressées comme l'exige en pareil cas l'article 53 de la Constitution, et la publication du traité de la consultation de son conseil municipal. La commune invoque également une contrariété avec l'article 72 de la Constitution. D'autre part, elle conteste la conformité du traité à d'autres conventions internationales et à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Enfin, le requérant à également soutenu que l'autorité andorrane qui a signé la convention ne serait pas habilité à le faire par la Constitution ou de le droit interne de la principauté.
L'espèce offrait donc au Conseil d'Etat la possibilité de se prononcer sur l'étendue de son contrôle de la régularité de la procédure d'introduction des traités en droit interne. La question est donc de savoir si, en vertu de l'article 55 de la Constitution, le juge de la « conventionalité » des lois était habilité pleinement et entièrement pour contrôler la procédure de ratification d'un traité, notamment lorsque celui-ci est pris en vertu d'une loi comme le nécessite l'article 53 de la Constitution.
Conformément à sa jurisprudence antérieure, le Conseil d'Etat s'est déclaré incompétent pour examiner la constitutionnalité de la loi de ratification, ainsi que pour connaitre des stipulations du traité, de sa validité au regard d'autres engagements internationaux souscrit par l'Etat français. Enfin, le Conseil d'Etat a décliné sa compétence pour exercer un contrôle de constitutionnalité du traité.
C'est pourquoi nous verrons dans un premier temps, les limites que s'impose le juge administratif dans le contrôle de régularité de la procédure de ratification des traités (I), puis dans un second temps les limites du contrôle par le juge administratif de la constitutionnalité des traités (II).

Extraits

[...] Enfin, le Conseil d'Etat a décliné sa compétence pour exercer un contrôle de constitutionnalité du traité. C'est pourquoi nous verrons dans un premier temps, les limites que s'impose le juge administratif dans le contrôle de régularité de la procédure de ratification des traités puis dans un second temps les limites du contrôle par le juge administratif de la constitutionnalité des traités (II). I. Les limites du juge administratif dans le contrôle de régularité de la procédure de ratification des traités C'est par l'arrêt Dame Caraco du 5 février 1926 que le Conseil d'Etat accepte pour la première fois de contrôler l'acte de publication d'une convention internationale. [...]

[...] En effet, se demander si l'acte respecte la Constitution revient à se demander si ces lois elles-mêmes respectent la Constitution. Réaffirmant sa jurisprudence Blotzheim en précisant qu'il appartient au juge administratif de se prononcer sur le bien-fondé d'un moyen soulevé devant lui et tiré de la méconnaissance, par l'acte de publication de cet engagement international, des dispositions de l'article 53 de la Constitution le Conseil d'Etat limite sa compétence en considérant qu'il ne lui appartient pas en revanche, dès lors que sa ratification ou son approbation a été autorisée en vertu d'une loi, de se prononcer sur le moyen tiré de ce que la loi autorisant cette ratification ou cette approbation serait contraire à la Constitution Les juges considèrent donc implicitement que la loi de ratification fait écran entre le décret et les articles et 72 qu'invoque la Commune de Porta, et qu'ainsi les moyens du requérant tendent, en réalité, à mettre en cause la conformité à la Constitution de la loi du 6 juillet 2001 ayant autorisé la ratification du traité, et par suite, ne sont en tout état de cause, pas susceptibles d'être utilement présentés devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux Il est pourtant manifeste que ni la commune de Porta, ni la population concernée n'ont été consultés préalablement à l'échange de territoire. [...]

[...] L'attribution récente par le Conseil d'Etat du contrôle de la procédure de ratification. Avec l'arrêt Sarran (30 octobre 1998) le Conseil d'Etat affirme la primauté de la Constitution dans la hiérarchie des normes, et un contrôle exercé par le juge administratif pour faire respecter cette hiérarchie. Quelques temps plus tard, le Conseil d'Etat a affirmé le principe selon lequel il lui appartenait de contrôler la régularité de l'introduction d'un traité en droit interne au regard de l'article 53 de la Constitution (arrêt SARL du parc d'activités de Blotzheim et autres, du 18 décembre 1998). [...]

[...] Commentaire : Commune de Porta, Conseil d'Etat juillet 2002 Dans le cadre de son action, l'Administration est soumise à un ensemble de règles que l'on appelle bloc de légalité. Composé principalement de la Constitution, de la loi et le jurisprudence au départ, ces règles se sont vues complétées par les règles édictées par les conventions internationales. Ces dernières ont, selon les Constitutions de 1946 (article 28) et de 1958 (article une autorité supérieure à celle des lois. Cette supériorité est, cependant, conditionnée par le respect de certaines conditions, dont l'exigence de ratification. [...]

[...] Un échange de territoire de a donc été consenti par chaque Etat. Le traité stipule en plus d'un transfert de souveraineté sur l'ouvrage, que les droits de propriété, ou tous autres droit réels, sur les terrains concernés seront transférés de telle manière que les propriétaires andorrans des terrains passant sous la souveraineté française deviennent propriétaire des terrains passant sous la souveraineté andorrane et que les propriétaires français des terrains passant sous la souveraineté andorrane deviennent propriétaire des terrains passant sous la souveraineté française La commune de Porta soumet au juge pour excès de pouvoir le décret du 28 juillet 2001, contestant d'une part la régularité de la procédure d'introduction du traité en droit interne, en ce que la ratification aurait dû être précédée de l'approbation des populations intéressées comme l'exige en pareil cas l'article 53 de la Constitution, et la publication du traité de la consultation de son conseil municipal. [...]