commentaire comparé Kreisker Duvignères

Thèmes abordés

Kreisker, duvignères, circulaires, interprétatives, réglementaires

Résumé du document

« La circulaire est un pavillon qui peut recouvrir toutes sortes de marchandises : ordres du jour, conseils, recommandations, directives d'organisation et de fonctionnement, règles de droit » ( Conclusion de M. Tricot sur l'arrêt de Notre Dame du Kreisker CE 29 janvier 1954). Une circulaire a donc une définition ambiguë et son régime juridique est donc difficile à déterminer.

Dans l'exercice du contrôle de légalité, le juge administratif distingue les actes qui font grief et d'autre qui ne le font pas comme les mesures d'ordre intérieur. Les mesures d'ordre intérieur sont des mesures détaillées concernant l'activité d'une service. Ces décisions ne peuvent être attaquées car elles sont en principe, d'une faible importance.

L'Administration a la possibilité de prendre des décisions unilatérales s'imposant aux administrés et créatrices de droit ou d'obligation. C'est ce en quoi consiste l'action administrative. Les articles 21 et 37 Constitution confèrent ce droit aux autorités administratives. Les décisions exécutoires affectent l'ordonnancement juridique car elles sont créatrices de droit. Cependant certaines catégories d'actes unilatéraux n'ont pas le caractère exécutoire et ne sont donc pas des décisions. C'est le cas des circulaires, qui ont pour objectif principal de préparer les décisions.

Le pouvoir hiérarchique détient le pouvoir d'émettre des actes généraux qui décrit le comportement à tenir dans l'exécution d'une loi ou d'un règlement. Les ministres, les préfets et bien d'autre acteurs administratif ont la possibilité de créer des circulaires aussi appelées « notes de services ». Ces circulaires sont des instructions, des recommandations et des explications adressées au personnel d'un service d'administration. Ces circulaires concernent le plus souvent la législation ou les règlements, elles précisent ces dernières et indiquent la manière dont il faut les appliquer. Ces écrits sont importants pour le personnel de l'administration car les circulaires sont des indications pour appliquer la législation. En effet, l'administration attend que l'autorité administrative écrive la circulaire adaptée à l'activité d'un service déterminé avant d'appliquer le droit. C'est ce qu'on appelle les circulaires interprétatives, elle sont non créatrices de droit et donc ne peuvent faire l'objet d'une recours juridictionnel.

Certaines circulaires sont pourtant dotées de normes réglementaires, elle ont donc les caractères des actes décisoires. Normalement ces circulaires auraient du être faite sous la forme de décrets ou d'arrêtés. Ce sont des circulaires réglementaires qui détiennent le même statut contentieux que les actes réglementaires en général.

Le juge administratif a mis en évidence cette distinction avec l'arrêt « Notre-Dame du Kreisker » du 29 janvier 1954. En effet, le ministre de l'éducation nationale a pris une circulaire concernant les règles des demandes de subventions. Le sous-préfet demande à l'institution Notre-Dame du Kreisker de se conformer à la circulaire pour effectuer sa demande de subventions auprès de la commune de Saint-Pol-de-Léon. L'institution a formé un recours pour excès de pouvoir à l'encontre du ministre de l'éducation nationale. En principe, une circulaire ne peut pas être attaquée, cependant le juge a admis que certaines circulaires sont innovatrices et donc attaquables pour excès de pouvoir, tout comme la circulaire du cas d'espèce. Ainsi depuis cet arrêt le juge effectue une distinction entre les circulaires interprétatives et réglementaires. Seule les circulaires réglementaires peuvent être attaquables devant le juge administratif car elle sont innovatrices.

Le juge administratif a opéré cette distinction car les ministres ne sont pas dotés du pouvoir réglementaire et pourtant ils utilisent fréquemment les circulaires de type réglementaire. Ainsi le juge pouvait si cela lui semblait utile, faire passer une circulaire manifestement réglementaire pour une circulaire interprétative. Le juge était donc libre de faire échapper les circulaires illégale au contrôle de légalité.

Cette distinction s'avéra entachée d'inconvénients et le Conseil d'Etat considéra récemment qu'il fallait faire évoluer cette jurisprudence. Le Conseil d'Etat a donc opéré un revirement de jurisprudence le 18 décembre 2002. Mme Duvignères s'est adressée au garde des Sceaux afin qu'un décret et une circulaire concernant les aides juridictionnelles soient abrogés. Le garde des sceaux a refusé sa demande et Mme Duvignères saisit le juge administratif pour faire droit à sa demande. Le Conseil d'état a accepté sa requête en considérant son recours comme recevable au motif que la circulaire revêtait un caractère impératif, cela la rendant illégale. Depuis 2002 les circulaires peuvent être attaquables si elle sont impératives et non pas innovatrices comme l'arrêt « Notre-Dame du Kreisker » le préconisait. De ce fait, une fois prouvé le caractère impératif de la circulaire un contrôle de sa légalité était possible. Ce revirement de jurisprudence concernant le motif de recevabilité des recours pour le contrôle de légalité des circulaires occasionne des interrogations.

Quels sont les modifications du statut contentieux des circulaires engendrées par de revirement de jurisprudence?
La jurisprudence « Notre-Dame du Kreisker » distingue les circulaires interprétatives des circulaires réglementaires. Les secondes peuvent être traitées comme les actes administratifs unilatéraux du fait de leur caractère novateur. Cependant La distinction s'est révélée insuffisante (I). La jurisprudence Duvignères a donc préconisé l'utilisation d'un nouveau critère, celui de l'impérativité. Ce critère a permis de rétablir une logique dans le contrôle de légalité des circulaires que l'arrêt « Notre-Dame du Kreisker » avait délaissé. Ainsi, en instaurant l'impérativité en temps que critère d'accession au recours, le le contrôle des circulaires est plus cohérent et plus étendu (II).

Extraits

[...] En effet, le juge administratif devait accorder un pouvoir réglementaire à une circulaire avant de pouvoir la contrôler. Une interprétation illégale revenait donc a être qualifiée comme réglementaire alors que son but n'était pas de créer du droit. L'arrêt « Duvignères » met fin à cette pratique, ainsi une circulaire interprétative illégale reste interprétative. Elle sera qualifiée de circulaire interprétative et impérative et pourra être attaquée devant le juge administratif. De plus le juge administratif n'a plus à apprécier la légalité de la circulaire avant de décider de la recevabilité d'un recours, ce qui permet une meilleure logique de ce contrôle. [...]

[...] En l'espèce, le cas de l'arrêt « Notre-Dame du Kreisker », illustre ce phénomène. Ce fut le ministre de l'éducation nationale qui fixa par une circulaire, de nouvelles règles pour créer un dossier de demande de subventions. Cette circulaire a été considérée comme partiellement réglementaire, elle a donc été partiellement annulée. Cette méthode est est pourtant claire mais en pratique elle n'est pas aisément appliquée. La distinction entre les circulaires réglementaires et interprétatives s'est avérée inefficace dans certains cas. Le contrôle des circulaire restreint par une méthode difficile d'application Cette distinction paraît claire mais elle est pourtant difficile à mettre en œuvre. [...]

[...] Tricot sur l'arrêt de Notre Dame du Kreisker CE 29 janvier 1954). Une circulaire a donc une définition ambiguë et son régime juridique est donc difficile à déterminer. Dans l'exercice du contrôle de légalité, le juge administratif distingue les actes qui font grief et d'autre qui ne le font pas comme les mesures d'ordre intérieur. Les mesures d'ordre intérieur sont des mesures détaillées concernant l'activité d'une service. Ces décisions ne peuvent être attaquées car elles sont en principe, d'une faible importance. [...]

[...] Cette jurisprudence correspond à un besoin d'encadrement du pouvoir des chefs de services qui outrepassent parfois leurs compétences. [...]

[...] Quels sont les modifications du statut contentieux des circulaires engendrées par de revirement de jurisprudence? La jurisprudence « Notre-Dame du Kreisker » distingue les circulaires interprétatives des circulaires réglementaires. Les secondes peuvent être traitées comme les actes administratifs unilatéraux du fait de leur caractère novateur. Cependant La distinction s'est révélée insuffisante La jurisprudence Duvignères a donc préconisé l'utilisation d'un nouveau critère, celui de l'impérativité. Ce critère a permis de rétablir une logique dans le contrôle de légalité des circulaires que l'arrêt « Notre-Dame du Kreisker » avait délaissé. [...]