Les actes administratifs illégaux: commentaire comparé Ternon-Soulier

Thèmes abordés

Actes, administratifs, illégaux, commentaire, comparé, Ternon, Soulier

Résumé du document

L'administration se trouve parfois dans la situation complexe où elle a édicté un acte ou pris une décision qui se révèle finalement être illégal. Indéniablement il est alors nécessaire pour l'administration de pouvoir corriger ses erreurs : celle-ci doit en effet être en mesure, en vertu du principe de légalité, de faire cesser les effets d'un acte illégal. Pour autant, les droits acquis qu'un acte a pu créer, même illégalement, ne doivent pas pouvoir être retirés indéfiniment, sauf à compromettre la sécurité juridique. Il faut donc chercher un équilibre entre légalité et sécurité. Trois moyens permettent de faire disparaître de l'ordonnancement juridique un acte administratif illégal : d'une part l'annulation contentieuse qui est le fait du juge administratif, d'autre part l'abrogation ou le retrait, qui eux sont le fait de l'Administration. Le retrait comporte un risque particulier d'atteinte aux droits des administrés car il permet non seulement la disparition de l'acte pour l'avenir, comme l'abrogation, mais aussi une disparition de l'acte pour le passé, c'est-à-dire que le retrait à un effet rétroactif. Auparavant il existait un principe d'intangibilité, pour l'administration, des actes administratifs créateurs de droit. Le droit de retrait de ce type d'acte n'a été admis par le Conseil d'Etat qu'à partir du 16 février 1912, dans un arrêt Abbé Blanc, et ceci dans l'intérêt de la légalité, pour que l'administration puisse corriger ses erreurs en retirant la décision illégale. C'est précisément ce type de mesure de retrait d'un acte administratif qui oppose Monsieur Ternon au conseil régional du Languedoc-Roussillon, dans un arrêt d'assemblée du 26 octobre 2001, mais aussi Madame Soulier au maire de Castries, dans un arrêt du 6 novembre 2002.

Extraits

[...] Auparavant il existait un principe d'intangibilité, pour l'administration, des actes administratifs créateurs de droit. Le droit de retrait de ce type d'acte n'a été admis par le Conseil d'Etat qu'à partir du 16 février 1912, dans un arrêt Abbé Blanc, et ceci dans l'intérêt de la légalité, pour que l'administration puisse corriger ses erreurs en retirant la décision illégale. C'est précisément ce type de mesure de retrait d'un acte administratif qui oppose Monsieur Ternon au conseil régional du Languedoc-Roussillon, dans un arrêt d'assemblée du 26 octobre 2001, mais aussi Madame Soulier au maire de Castries, dans un arrêt du 6 novembre 2002. [...]

[...] Ternon se pourvoit en cassation contre l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 26 mars 1988 qui le lui a refusé. Celui-ci fait l'objet d'une décision favorable de la part de l'assemblée du contentieux du Conseil d'Etat le 26 octobre 2001 au motif que la décision de retrait a été prise hors du délai légal. La juridiction profite de cette espèce pour effectuer un revirement de jurisprudence concernant le délai dans lequel l'administration peut opérer le retrait d'une décision individuelle explicite, irrégulière et créatrice de droits. [...]

[...] L'impossibilité de définir l'acte créateur de droit est constatée par le commissaire du Gouvernement Labetoulle dans ses conclusions sur l'arrêt Poissonnier du 4 mai 1984 de la Haute juridiction. Selon lui, « on ne peut [ ] s'appuyer sur une définition générale de la notion d'acte créateur de droits car les définitions auxquelles on peut songer, si elles permettent tant bien que mal de rendre compte a posteriori de la jurisprudence, ne correspondent pas à un critère opérationnel ». Dès lors, en l'absence de critère positif d'identification le juge tranche au cas par cas. [...]

[...] Cet arrêt prolonge et achève le mouvement de découplage de délais opéré par l'arrêt Dame Laubier. Désormais, le Conseil d'Etat affirme que « l'administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de décision ». Deux différences sont donc à noter par rapport à la jurisprudence Dame Cachet qui prévalait jusqu'alors : le délai de retrait se différencie de celui du recours contentieux à la fois par sa durée qui est de quatre mois au lieu de deux par le passé, et par son point de départ, car dorénavant, c'est la date de la prise de décision, c'est-à-dire de la signature de la décision qui compte, et non celle de la publicité dont celle-ci doit faire l'objet. [...]

[...] Ces deux arrêts de revirement apportent les innovations nécessaires à l'exercice du droit au retrait des actes administratifs unilatéraux pour que celui-ci soit plus juste et plus cohérent : quel est le régime de retrait qu'ils mettent en place ? Ils s'inscrivent tous deux, indubitablement, dans un même mouvement général de favorisation de l'administré et de ses droits au détriment de la légalité de l'action administrative. Pour s'en convaincre il suffit d'étudier le régime antérieur de retrait des actes administratifs irréguliers et créateurs de droits puis de mettre en avant le régime de retrait mis au point par les arrêts Ternon et Soulier, et de souligner le fait qu'il soit favorable aux administrés (II). [...]