Commentaire de l'article L2122-15 du Code Général de Propriété des Personnes Publiques

Thèmes abordés

Droit administratif des biens, AOT-LOA, autorisation constitutive de droits réels, autorisation d'occupation temporaire, domaine public, propriété des personnes publiques, droits réels, option d'achat, bail emphytéotique

Résumé du document

Depuis le milieu des années 80, le débat relatif au financement des équipements publics via des personnes privées s'est intensifié. En effet, pour pouvoir attirer les investisseurs et les capitaux privés il est nécessaire d'offrir à ces personnes privées des garanties qu'elles pourront faire valoir devant les établissements financiers pour trouver ces capitaux. Les lois de 1988 et 1994 permettent la constitution de droits réels sur le domaine public, mais ces dispositifs parurent insuffisants dans un contexte ou la valorisation des biens publics paraissaient de plus en plus difficile étant donné la faiblesse des investissements publics. Le législateur a donc du créer des dispositifs complexes visant à confier à des entreprises la réalisation d'équipements important tout en leur donnant un droit d'occupation du domaine public. Ainsi à coté des traditionnelles concessions et délégations de service public se sont développés les baux emphytéotiques administratifs, les contrats de partenariat et enfin ce qu'on appelle désormais les AOT - LOA (Autorisation d'occupation temporaire - Location avec option d'achat). Cette dernière possibilité est codifiée à l'article L2122-15 du CGPPP depuis l'ordonnance de 2006. Elle a fait son apparition dans la première version de la loi du 29 août 2002. A l'époque la loi pour la sécurité intérieure était marquée par la volonté de permettre un financement et une valorisation accrue des bâtiments concourrant à la sécurité nationale (police, justice, défense). La loi a donc mis en place un dispositif original dont le régime a été précisé par un décret du 4 janvier 2004. Lors de l'adoption du CGPPP il a paru nécessaire de l'inclure dans le Code au côté des baux emphytéotiques et du contrat de partenariat. Tous ces dispositifs permettent d'assurer un financement privé de certains biens publics, mais il ne faut pas oublier que ce régime, bien que dérogatoire, s'exerce sur le domaine public et doit donc répondre à certains impératifs. Ils tiennent à la préservation de l'affectation des biens, à la sauvegarde de l'intérêt général et des nécessités du service public. Concernant l'AOT - LOA codifiée à l'article L 2122-15 du CGPPP, il est convient de s'interroger sur la manière dont ce dispositif concilie ces deux objectifs de partenariat public-privé tout en sauvegardant les nécessités de l'intérêt public.
Concernant l'objectif de financement privé des biens publics, ce dispositif offre des garanties aux entreprises via la constitution de droits réels au sein d'un mécanisme complexe mais indivisible. (I), enfin concernant la nécessité de préserver l'intérêt public et le service public, on constate que l'État dispose de pouvoirs importants tout en étant lié par les clauses du dispositif lui même et de fait que ce dispositif est soumis aux règles de la protection du domaine public (II).

Extraits

[...] Cela ne veut pas pour autant dire qu'il ne doit pas se soumettre à certaines exigences tenant notamment à la protection du domaine public et des nécessités des services publics. II- Un dispositif soumis aux respect des règles de protection du domaine public. * La nécessité de préserver l'intérêt public et les biens publics affectés à des services publics aussi important que la sécurité et la justice conduise le dispositif de l'article L 2122-15 à envisager des garanties pour que les règles de protection des propriétés publiques soient respectées. [...]

[...] On voit bien la logique de ce type de mécanisme, cependant, les biens concernés par le mécanisme sont des biens du domaine public. Ainsi de manière traditionnelle si on avait admis qu'il était impossible de constituer des droits réels sur le domaine public, les investisseurs privés se seraient retrouvés démunis en garanties à faire valoir auprès des fournisseurs de capitaux que sont les établissements financiers. C'est tout l'apport des divers mécanismes évoqués ci dessus, et notamment celui de l'article L 2122-15, que de permettre au partenaire privé de constituer des droits réels sur le domaine public. [...]

[...] le dispositif de l'article L 2122-15 envisagé avant le contrat de partenariat a participé d'un mouvement spécifique qui a ensuite été élargi via un autre type de montage que constitue le contrat de partenariat issu de l'ordonnance du 17 juin 2004 qui via une unique opération que constitue ce contrat de partenariat, dont on a évoqué les caractéristiques ci dessus, a permis d'élargir le champ de ces mécanismes à d'autres opérations. * Ainsi on remarque que ce dispositif permet, pour les besoins de certains secteurs auquel le législateur a voulu donner une importance majeure, de trouver des possibilités de financement via un partenariat public-privé original. Néanmoins comme tous les partenariats complexes existant, celui ci est dérogatoire au droit commun de la domanialité publique. [...]

[...] * Aux termes de l'article L 2122-15 : "L'État et le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire [ . ] du domaine public peuvent conclure un bail portant sur des bâtiments à construire par le titulaire". Ainsi à première vue à la lecture de l'article une AOT est conclue entre l'État et le partenaire, en général une entreprise privée, et a posteriori une convention de bail est signée sur les bâtiments à construire par le partenaire privé, l'État devenant ainsi locataire. [...]

[...] Ainsi dans sa décision de 1994 "Droits réels sur le domaine public" comme sur celle de 1986 "Privatisations", les Sages mettaient uniquement en avant l'exigence d'existence et de continuité des services publics. Au fil de ses décisions ultérieures il est apparu que ces exigences venaient s'enrichir du respect des droits et libertés des personnes et de la protection du droit de propriété. La multiplication de ces exigences a conduit le législateur lorsqu'il adoptait un dispositif de gestion immobilière des biens publics de l'État a entouré ces mécanismes de garanties législatives suffisantes pour répondre à ces exigences. [...]