Les principales jurisprudences constitutionnelles sur les principes budgétaires

Résumé du document

Le droit budgétaire détermine un ensemble de règles et de principes destinés à encadrer la procédure d'élaboration et d'adoption du budget de l'Etat, et permettre au Parlement appelé à se prononcer sur l'autorisation de la loi de Finances d'exercer un contrôle effectif en bénéficiant d'une information suffisamment claire et précise.
Ainsi, la présentation et le contenu des lois de finances doivent respecter les principes classiques d'annualité, d'unité, d'universalité budgétaires, et de spécialisation des crédits, qui découlent de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, introduite en partie au sein du bloc de constitutionnalité (décision n° 60-8 DC du 11 août 1960), ce qui leur confère valeur constitutionnelle.
Au travers des saisines concernant les lois de finances dont il a fait l'objet (depuis 1974, seules les LFI pour 1989 et 1993 ne lui ont pas été déférées), le Conseil constitutionnel a été amené à apporter des interprétations des principes applicables aux finances publiques pour en souligner la force juridique, en préciser ou nuancer la portée et l'impact sur le plan de la procédure budgétaire.
La jurisprudence a tendu vers une reconnaissance et une affirmation explicite du caractère « fondamental » des principes d'unité, d'universalité, mais également d'équilibre budgétaire (formulé dès l'article 1er de l'ordonnance organique). Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a dégagé ces dernières années un nouveau principe de sincérité, sur lequel il développe une importante jurisprudence, qui fait de lui le gardien de la qualité et de la transparence des comptes de l'Etat, en vue de renforcer les droits du Parlement en matière budgétaire.

Extraits

[...] Ils sont spécialisés par chapitre groupant les dépenses selon leur nature ou selon leur destination Le CC veille au respect de la répartition des crédits par titre et ministère, ainsi qu'à la distinction entre services votés (faisant l'objet d'un vote global) et autorisations nouvelles (votées par titre et ministère). Sa jurisprudence révèle une interprétation souple, puisque la méconnaissance de ces règles n'est sanctionnée que dans la mesure où elle constitue un obstacle à l'information du Parlement 76-73 DC du 28/12/76 : le CC ne sanctionne pas la présentation des crédits relatifs à l'île de Mayotte, qui figuraient sous la rubrique DOM alors que l'île relevait d'un statut spécial de collectivités territoriales) Le principe de l'équilibre budgétaire Formulé dès l'article 1er de la loi organique les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent ce principe d'équilibre budgétaire est le premier à avoir été désigné par le CC de principe fondamental dans sa décision 79-110 DC du 24/12/79, qui annule la LFI pour 1980, au motif que le vote du budget doit respecter une certaine chronologie : la 2ème partie de la LF ne peut être mise en discussion qu'après le vote de la 1ère, afin de garantir qu'il ne sera pas porté atteinte, lors de l'examen des dépenses en 2ème partie, aux grandes lignes de l'équilibre tel qu'il a été arrêté dans l'article d'équilibre qui clôt la 1ère partie (article 40 de l'ordonnance organique). [...]

[...] DC 95-371 du 29/12/95, LFR pour 1995 et n°99-422 du 31/12/99, LFSS pour 2000 : le CC étend l'appréciation formelle de la sincérité aux LFR et LFSS. Le principe de sincérité budgétaire dégagé et précisé progressivement par la jurisprudence constitutionnelle est désormais inscrit dans la nouvelle loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (Titre III, Chapitre Du principe de sincérité, art.32 : les LF présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler Cela suggère l'influence de la jurisprudence constitutionnelle sur l'évolution législative. [...]

[...] Au travers des saisines concernant les lois de finances dont il a fait l'objet (depuis 1974, seules les LFI pour 1989 et 1993 ne lui ont pas été déférées), le Conseil constitutionnel a été amené à apporter des interprétations des principes applicables aux finances publiques pour en souligner la force juridique, en préciser ou nuancer la portée et l'impact sur le plan de la procédure budgétaire. La jurisprudence a tendu vers une reconnaissance et une affirmation explicite du caractère fondamental des principes d'unité, d'universalité, mais également d'équilibre budgétaire (formulé dès l'article 1er de l'ordonnance organique). Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a dégagé ces dernières années un nouveau principe de sincérité, sur lequel il développe une importante jurisprudence, qui fait de lui le gardien de la qualité et de la transparence des comptes de l'Etat, en vue de renforcer les droits du Parlement en matière budgétaire. [...]

[...] Le CC a confirmé l'interdiction de compenser toute charge nouvelle par une ressource nouvelle 63-21 DC du 12/03/63 : censure d'un amendement prévoyant le versement par l'Etat aux collectivités locales d'une indemnité compensatrice à la suite d'une réforme de la fiscalité immobilière). dans la décision 82-154 précitée, le CC a restreint le champ de la notion d'affectation : celle-ci s'entend uniquement au sein du budget de l'Etat. Le CC a donc admis la pratique du prélèvement sur recettes, au profit des collectivités locales ou de l'UE, ou encore la possibilité d'affecter le produit d'une imposition à un EP comme, en l'espèce, la Caisse nationale d'assurance maladie. [...]

[...] Le CC examine non seulement le grief portant sur la sincérité de chiffres relatifs à certains points du budget (en l'occurrence la surévaluation de recettes d'opérations de privatisation et la sous-estimation de certaines dépenses, notamment les versements prévus à l'Unedic ou aux régimes de retraite complémentaire) mais il apprécie également la sincérité de l'ensemble du texte, mise en cause par les parlementaires. Il accepte ainsi de se faire juge du réalisme de la détermination des conditions générales de l'équilibre financier, même s'il rejette en l'espèce chacun de ces griefs. La constitutionnalité d'une LF peut désormais être contestée sur le fondement d'une information budgétaire erronée, de nature à porter atteinte aux prérogatives budgétaires du Parlement. Le CC fait cependant preuve d'une grande souplesse dans l'appréciation de la sincérité. [...]