Pouvoirs réglementaires et exécution de la loi de finances

Résumé du document

On considérait autrefois que dans la mise en œuvre des lois de finances, l'exécutif détenait un pouvoir subordonné en ayant seulement à faire assurer l'exécution des choix budgétaires exprimés par le Parlement. Mais cette conception classique ne se vérifie ni dans le droit, ni dans la pratique.
La gestion des crédits par l'exécutif peut en effet s'écarter plus ou moins des prévisions contenues dans l'autorisation parlementaire. Cette faculté tient aux assouplissements et dérogations qui depuis longtemps ont été apportés en vue d'une gestion publique plus souple. Cet objectif pose cependant un problème de fond : celui de savoir comment concilier prérogatives parlementaires et efficacité de la gestion publique.
En droit, l'exécutif a ainsi toujours détenu des pouvoirs très étendus lors de l'exécution et ce sous l'effet de deux éléments : le premier tient à la nature des lois de finances qui n'impliquent qu'une obligation relative d'exécution. Le second élément tient aux dispositifs qui permettent à l'exécutif de modifier ou d'adapter des crédits en cours d'exécution. Il en résulte un fréquent divorce entre droit et pratique dans la gestion des crédits.

Extraits

[...] Mais si certains retards peuvent avoir un caractère involontaire, d'autres procèdent d'une décision délibérée d'ajustement des dépenses. Une gestion infra-annuelle par le biais des annulations de crédits Les annulations de crédits relèvent d'une tradition établie, mais sont l'objet de critiques de la part de la Cour des Comptes qui les considère comme un détournement de procédure, le gouvernement pouvant seulement annuler par voie d'arrêtés des crédits devenus sans objet, mais n'étant pas fondé à procéder à une annulation des crédits pour un objectif général de maîtrise de l'équilibre budgétaire. [...]

[...] Le Parlement peut enfin accorder ultérieurement, dans le cadre d'une loi de finances rectificatives, des crédits supplémentaires. Les décrets d'avance Ils permettent l'ouverture provisoire de crédits supplémentaires qui doivent être soumis à ratification ultérieure des chambres. Dans l'ordonnance de 59 (art des crédits provisionnels peuvent être ouverts en cas d'urgence par décrets d'avance pris sur rapport du ministre des Finances, leur ratification devant être demandée au Parlement dans la prochaine loi de finances. En ce qui concerne les crédits limitatifs, l'ordonnance opère une distinction entre cas d'urgence et cas d'urgence et nécessité impérieuse d'intérêt national : en cas d'urgence les décrets peuvent être pris sous réserve que l'équilibre financier n'est pas affecté, alors qu'en cas d'« urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national les décrets d'avance peuvent intervenir pris en Conseil des ministres sur avis du Conseil d'Etat, et doivent faire l'objet d'une demande de ratification ultérieure au Parlement. [...]

[...] Le Gouvernement doit être lié, mais non pas ligoté selon les mots de Gaudemet et Molinier. La nécessité de mécanismes de régulation en vue de mieux adapter en cours d'exécution des prévisions initiales inévitablement incertaines n'est pas par elle-même discutable. En revanche, il importe de préserver l'autorité du Parlement en matière d'autorisation budgétaire. C'est un véritable problème de fond que soulève le droit budgétaire lorsqu'il permet comme dans l'ordonnance de 1959 d'importantes modifications des crédits par seule voie administrative sans consultation des élus nationaux. [...]

[...] Ces transferts sont importants en volume et représentent 8 à du total des crédits initiaux. Ils interviennent par exemple lors du redécoupage en cours d'année de structures ministérielles ou de l'apparition d'un nouveau département ministériel. Dans la pratique, ils ont surtout été utilisés pour la gestion des pensions des fonctionnaires et personnels de l'Etat (plus de du total) en provenance des différents ministères vers le chapitre Pensions du budget des charges communes. Les virements de crédits quant à eux modifient la nature de la dépense. [...]

[...] Depuis la LOLF elles doivent aussi être évaluées et portées dans la loi de finances. + Procédure exceptionnelle de visa en dépassement de crédits qui consiste à permettre d'engager une dépense malgré des crédits insuffisants. Ce mécanisme nécessite une intervention du ministre des Finances. Il existe en dernier lieu une possibilité d'abondement indirect des crédits par le biais des mécanismes de transferts ou de virements. La LOLF prend acte de ces mesures qu'elle rationalise : elle institue une comptabilité budgétaire au sein de laquelle les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année en cours au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public. [...]