Les annulations et reports de crédits dans le budget de l'Etat

Résumé du document

La Loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) est presque totalement muette s'agissant des conditions de l'exécution du budget de l'Etat. Elle consacre toutefois une disposition spécifique (art. 44) à la répartition des crédits : dès la promulgation de la loi de finances de l'année ou d'une loi de finances rectificative, ou dès la publication de l'ordonnance prévue à l'article 47 de la Constitution, le gouvernement prend des décrets portant sur la répartition par programmes ou par dotations des crédits ouverts sur chaque mission, budget annexe ou compte spécial; et sur la fixation par programmes du montant des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel.

Mais cette répartition n'est pas immuable et pourra faire l'objet de modifications en cours d'exercice, affectant ainsi le montant des crédits alloués. En effet, la LOLF permet au gouvernement de procéder à diverses modifications en cours d'exercice dans le cadre de la « régulation budgétaire » qui est constituée d'une série d'instruments permettant de maintenir les équilibres initiaux en mettant en œuvre certaines adaptations nécessitées par l'évolution de la situation économique et sociale. Son objectif est de contenir, lors de l'exécution, l'évolution des dépenses, et par conséquent le déficit budgétaire. Cette régulation budgétaire peut se faire au moyen d'annulations de crédits – consistant en une suppression en cours d'année, par le gouvernement ou le Parlement, d'un crédit ouvert par une loi de finances ou de reports de crédits – qui consiste à ajouter un crédit non consommé en fin d'année au budget de l'année suivante.
Dans quelles mesures la LOLF est venue encadrer le recours à la régulation budgétaire exercée au moyen d'annulation et de reports de crédits pour mettre fin aux pratiques abusives du régime de l'ordonnance de 1959 et assurer une plus grande flexibilité budgétaire tout en respectant le principe d'annualité budgétaire?

Extraits

[...] Les annulations et reports de crédits La Loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) est presque totalement muette s'agissant des conditions de l'exécution du budget de l'Etat. Elle consacre toutefois une disposition spécifique (art. 44) à la répartition des crédits: dès la promulgation de la loi de finances de l'année ou d'une loi de finances rectificative, ou dès la publication de l'ordonnance prévue à l'article 47 de la Constitution, le gouvernement prend des décrets portant: répartition par programmes ou par dotations des crédits ouverts sur chaque mission, budget annexe ou compte spécial; fixation par programmes du montant des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel. [...]

[...] Pour mettre fin aux pratiques abusives sous l'ordonnance de 1959, la LOLF modifie profondément le régime des annulations de crédits La LOLF encadre strictement les modalités de recours aux annulations de crédits pour mettre un terme aux pratiques abusives qui avaient lieu sous l'ordonnance de 1959 L'article 14 de la loi organique, entré en vigueur le 1er janvier 2002, fixe le régime des annulations de crédits en cours d'exercice et assure la publicité des actes tendant à rendre ces crédits indisponibles. Il remplace l'article 13 de l'ordonnance de 1959 selon lequel tout crédit devenu sans objet pouvait être annulé par arrêté du ministre des Finances après accord du ministre intéressé. Les annulations de crédits sous le régime de l'ordonnance de 1959 étaient souvent abusives Le Gouvernement y recourait, non seulement pour supprimer des dépenses devenues sans objet, mais surtout pour des raisons de politique conjoncturelle. [...]

[...] Elle maintient la possibilité d'annuler des crédits lorsque ceux-ci deviennent sans objet, mais prévoit également la possibilité de recourir à cette procédure dans le but d'éviter une détérioration de l'équilibre budgétaire. Selon le Conseil constitutionnel, l'équilibre budgétaire doit être apprécié de manière souple et donc pas au premier euro Cette extension du domaine d'application des annulations de crédits tend, en réalité, à consacrer une pratique courante, bien que non prévue expressément par l'ordonnance de 1959. Le Conseil constitutionnel a jugé que cet article n'interdisait pas au Gouvernement de prévoir une régulation budgétaire par la mise en réserve, en début d'exercice, d'une faible fraction des crédits ouverts, afin de prévenir une détérioration éventuelle de l'équilibre du budget. [...]

[...] Toutefois, l'article 14 limite le volume des annulations de crédits. Tout d'abord, il prévoit que le montant cumulé des crédits annulés ne peut dépasser des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours alors que dans la pratique, ce montant dépassait souvent 2%. Ensuite, il interdit d'engager ou d'ordonnancer des dépenses dont l'annulation est proposée par une loi de finances rectificative. L'autorisation qui a été accordée par la loi de finances initiale est ainsi suspendue de plein droit dans l'attente de la décision du Parlement sur le sort des crédits concernés. [...]

[...] En 2007, les annulations de crédits s'élevaient à 1,421 millions d'euros 2. La LOLF élargit le champ des crédits reportables, mais encadre les reports de façon plus contraignante L'article 15 de la LOLF, qui remplace l'article 17 de l'ordonnance de 1959, prévoit le régime applicable aux reports de crédits. La LOLF assouplit l'application du principe d'annualité budgétaire en élargissant le champ des crédits reportables Les reports de crédits constituent une exception au principe d'annualité budgétaire Le principe d'annualité, qui répond à un double impératif d'assurer la clarté des comptes de l'Etat et de permettre un contrôle efficace par le Parlement (CC juillet 2001), implique normalement qu'au 31 décembre de chaque année, toutes les autorisations budgétaires qui n'ont pas été utilisées soient annulées et ne puissent être reportées sur le budget de l'exercice suivant. [...]