Le volet performance de la LOLF et ses pistes d’amélioration

Résumé du document

Le passage d'une logique de moyens à une logique de résultats est une des ruptures brutales opérées par la LOLF. L'introduction du concept de performance, qui découle directement de la logique de résultats et de la volonté de rapporter les coûts à l'efficacité des politiques publiques, a impliqué une nouvelle structuration du budget de l'Etat. Ce dernier est ainsi découpé en missions, composées de programmes auxquels sont associés des objectifs et des indicateurs de performance.
La performance se trouve donc au cœur de la loi organique relative aux lois de finances de août 2001. L'article 51-5 de la LOLF prévoit ainsi d'ajouter au projet de loi de finances de l'année un projet annuel de performance pour chaque programme contenant «la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour l'année à venir, mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié.» L'article 54-4 quant à lui prévoit de joindre «au projet de règlement les rapports annuels de performances, faisant connaître, par programme, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de finances de l'année considérée, ainsi qu'avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés.»
Le guide méthodologique de la performance , élaboré en 2004, regroupe les principes de construction et d'utilisation des stratégies, ainsi que des objectifs et indicateurs de performance publiés dans les PAP annexés au PLF. Il indique clairement que «la définition d'une stratégie est une étape préalable à la définition des objectifs et indicateurs. En l'absence d'une réflexion stratégique, il est difficile de définir des priorités, et donc de proposer un nombre limité d'objectifs pertinents (...).» Dans les travaux préparatoires des PAP annexés au PLF de 2005, la réflexion stratégique s'est avérée «insuffisante», d'après les dires exacts de la commission des finances du Sénat dans un rapport du 2 mars 2005 . Cette «réflexion stratégique qui s'avère lacunaire» a fortement impacté l'élaboration des objectifs stratégiques des programmes et par conséquent, celle des objectifs opérationnels des budgets opérationnels de programmes. Les objectifs inscrits dans le PAP 2005 ne sont pas tous pertinents, ce qui vice directement les indicateurs de performance associés, et la démarche de performance dans sa globalité.
Le bilan du pilotage de la performance au sein de l'administration est très mitigé. En effet, certains dysfonctionnements sont apparus au cours de la mise en place de la LOLF. Comment expliquer ce bilan? Quels sont les facteurs de blocage identifiés? Comment améliorer le processus de la performance?

Extraits

[...] Le résultat est souvent bâclé et incomplet, ce qui donne lieu à des indicateurs «mal ficelés et non renseignés» d'après les propos exacts d'un haut fonctionnaire. Une autre critique très fréquente concernant l'application de la LOLF est l'inflation des indicateurs de performance. La LOLF serait ainsi «masquée par les indicateurs» selon le ministre du budget et de la réforme de l'Etat. Le directeur de la DGME est quant à lui convaincu que «trop d'indicateurs tue les indicateurs.». Développer trop d'indicateurs peut en effet entraîner des effets pervers. Tout d'abord, certains indicateurs peuvent se recouper, ce qui nuit à la portée et au sens des indicateurs. [...]

[...] La stratégie mise en place est décrite dans le PAP. Les objectifs proposés découlent logiquement de la stratégie définie. Ces derniers sont présentés avec leurs indicateurs de performance, et justifiés par des commentaires portant sur les résultats passés, les choix des valeurs cibles ainsi que les principaux leviers d'action envisagés pour atteindre les objectifs. Les indicateurs quant à eux sont détaillés précisément dans une fiche de documentation tenue à disposition du Parlement, de la Cour des Comptes et du CIAP. [...]

[...] Les indicateurs associés aux objectifs de performance doivent avant tout être pertinents. Un indicateur de performance peut être qualifié de pertinent s'il sert à formuler un jugement sur les résultats obtenus, s'il permet de mesurer l'atteinte de l'objectif auquel il se rapporte, et s'il reflète les leviers d'action réels. De ce point de vue, les indicateurs d'efficience qui rapportent le coût de gestion au niveau des prestations de service sont des indicateurs de performance intéressants à développer. Au vu du projet de loi de finances de 2006, l'administration se trouve plus dans culte des indicateurs» que dans culture de la performance.» En effet, l'administration a jusqu'à maintenant privilégié la quantité à la qualité des indicateurs. [...]

[...] Or, force est de constater que le renseignement des indicateurs de performance souffre d'une hétérogénéité des systèmes d'information. Les préfectures utilisent ainsi un outil, Œdipe, qui n'est commun qu'à elles seules. Le manque de stratégie, les relations floues entre l'administration centrale et l'administration déconcentrée, l'instrumentalisation de la politique de performance, et la prolifération des indicateurs sont les principaux dysfonctionnements apparus avec la mise en place de la LOLF. Ils doivent être corrigés rapidement pour que l'exercice de la performance soit le plus bénéfique possible. [...]

[...] L'élaboration des indicateurs de performance n'est pas la priorité absolue des administrations. En revanche, la conception des indicateurs est un des chantiers prioritaires du pouvoir politique en place. En effet, ce dernier a intérêt à ce que les indicateurs soient pertinents pour évaluer au mieux la réalisation des actions publiques et pour valider les orientations politiques. La performance risque donc d'être instrumentalisée en vue de satisfaire le pouvoir politique en place. L'écueil de l'instrumentalisation politique de la performance Le projet annuel de performance est exposé au Parlement puis débattu. [...]