La solidarité économique et la taxe professionnelle unique

Thèmes abordés

intercommunalité, taxe professionnelle, finances locales, impôts, communes, EPCI, fiscalité

Résumé du document

Le développement de la coopération intercommunale depuis la fin de XIXe siècle s'est caractérisé par une superposition de différentes structures dont il est néanmoins possible d'identifier des caractéristiques communes. Ces structures traduisent également des formes plus ou moins approfondies de coopération, à la fois sur le plan des activités prises en charge et surtout sur le plan financier. Ainsi a-t-on pu distinguer une coopération souple ou associative (syndicats de communes et syndicats mixtes) qui conduit à une simple mise en commun de moyens et une coopération approfondie ou fédérative (districts, syndicats d'agglomérations nouvelles, communautés…….) caractérisées par l'existence de compétences obligatoires et d'une fiscalité propre. Si le rôle des dotations de l'Etat a consisté dans une large mesure à susciter un effet levier dès 1992, il n'en reste pas moins que la fiscalité représente l'essentiel des ressources budgétaires des EPCI.

Les lois relatives à l'administration territoriale de la République de 1992 et au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale de 1999 constituent les deux principaux jalons récents de la politique publique d'incitation à la coopération à fiscalité propre. En complément des communautés urbaines plus anciennes et des syndicats d'agglomération nouvelle, les communautés de communes créées en 1992, notamment en milieu rural puis les communautés d'agglomérations créées en 1999 pour le milieu urbain, assurent désormais une couverture importante du territoire par les structures intercommunales. Ces deux lois réformant l'intercommunalité ont connu un indéniable succès quantitatif, les progrès étant considérables. C'est ainsi qu'aujourd'hui plus de 80 % de la population française est localisée dans une commune appartenant à une intercommunalité à fiscalité propre contre moins de 30 % en 1993. De même, aujourd'hui plus de 80% des communes appartiennent à un groupement à fiscalité propre contre moins de 15% en 1993.

Le régime de la fiscalité propre permet à l'EPCI de contrôler les ressources fiscales permettant à celui-ci de développer une véritable politique de solidarité économique sur l'ensemble de son périmètre. En effet, la solidarité économique passe par une maîtrise fiscale au sein de la coopération intercommunale et c'est au sein des EPCI à fiscalité propre que va effectivement se mettre en place une telle solidarité. Il existe trois régimes fiscaux offerts par le législateur aux communes : la fiscalité additionnelle (4 taxes), la fiscalité spécialisée (TPU) et la fiscalité mixte (TPU plus une ou plusieurs taxes additionnelles). Mais c'est le régime de la taxe professionnelle unique qui influence le plus sur l'aménagement et la solidarité des territoires.

C'est ainsi que conformément à une pratique plus récente, les pouvoirs publics ne se contentent pas d'un objectif d'achèvement de la couverture du territoire par les groupements à fiscalité propre. En effet pour que les groupements soient un acteur central du développement local a été menée une politique active d'incitation à l'adoption de la TPU et à l'augmentation de l'intégration des groupements. En la matière, les progrès sont à nouveau considérables, notamment depuis la loi de 1999 créant les communautés d'agglomérations avec TPU obligatoires, régime que doivent aussi obligatoirement adopter les communautés urbaines. Ainsi, près de 65% de la population française vit aujourd'hui dans un EPCI à TPU contre 10 % en 1999. La part des communes dans le régime de la TPU passe de 5% en 1999 à 30 % aujourd'hui. Si bien qu'au 1er janvier de cette année la TPU concerne 37.7 millions d'habitants et 13 362 communes regroupées dans 1 028 groupements.

C'est la loi de 29 juillet 1975 qui instaure un nouveau régime : la taxe professionnelle, en remplacement de la patente (impôt très décrié, car trop lourd pour certaines professions). Cette taxe se calcule à la fois sur les salaires ou les recettes, mais aussi sur les immobilisations des entreprises. Mais son mode de calcul évoluera avec le temps (prise en compte du critère de la valeur ajoutée, suppression de la part salaire…..).

La promotion de la coopération intercommunale la plus intégrée possible a eu pour principal support les groupements à taxe professionnelle unique. Or le système du régime fiscal de la TPU est extrêmement complexe et suscite de ce fait de nombreuses interrogations sur ses effets. Le régime fiscal de la taxe professionnelle unique permet-il de pérenniser la solidarité économique entre communes ?

Extraits

[...] en matière de solidarité, la dotation intercommunale opère l'un des effets péréquateurs les plus importants. - enfin, des fonds de concours, en principe exceptionnel, peuvent être versés pour certains équipements communaux. Si la solidarité passe par une certaine dose de redistribution, elle se concrétise aussi au travers de projets et de réalisations communautaires ou dans ce cas intra communautaire. Le régime de la taxe professionnelle unique qui permet la mise en commun de moyens financiers à l'aide du produit de l'impôt communautaire permet avec la péréquation des ressources, une véritable solidarité économique. [...]

[...] De même qu'il semblerait aujourd'hui, que la taxe professionnelle fasse l'objet d'une nouvelle réforme, amputant gravement la principale ressource des EPCI à TPU B). Une nécessité d'adapter une stratégie financière et fiscale Les communautés qui ont institué la TPU ont trop rarement tiré les conséquences en matière de gestion prévisionnelle et de coordination avec les politiques fiscales et financières des communes membres. Cette démarche n'a été mise en œuvre que dans des cas observés dans le cadre de l'enquête. De ce fait, les communautés ont souvent fixé le taux de la TPU au niveau du plafond légal et décidé de la durée de la période de convergence des taux de TP communaux sans lien avec une évaluation de leurs besoins financiers à moyen terme. [...]

[...] Certes, cet impôt pénalise la compétitivité de nos entreprises mais il ne faudrait pas oublier que cet impôt finance pour plus de les dépenses intercommunales. Ces évolutions conduisent à la " nationalisation " de l'impôt et induisent, à court ou moyen terme, soit sa transformation en dotation d'État ou son remplacement par une autre ressource fiscale - la première solution nous rapprocherait de nos voisins européens, avec pour première conséquence la fin de l'autonomie fiscale des groupements. Autres conséquences négatives, le risque de figer des inégalités de richesse ( de la TP sur du territoire), mais aussi, de décourager l'initiative dans la mesure où chacun sera assuré d'un revenu minimum - la seconde solution apparaît tellement complexe que personne n'ose s'y aventurer. [...]

[...] La part des communes dans le régime de la TPU passe de en 1999 à aujourd'hui. Si bien qu'au 1er janvier de cette année la TPU concerne 37.7 millions d'habitants et communes regroupées dans groupements. C'est la loi de 29 juillet 1975 qui instaure un nouveau régime : la taxe professionnelle, en remplacement de la patente (impôt très décrié car trop lourd pour certaines professions). Cette taxe se calcule à la fois sur les salaires ou les recettes mais aussi sur les immobilisations des entreprises. [...]

[...] En cas d'écart de taux importants entre communes et pour éviter leurs variations brutales dans certaines communes il est fait application d'un dispositif d'unification institué pour une période ne pouvant excéder douze ans permettant ainsi d'unifier le taux de la taxe professionnelle. L'EPCI se substitue alors complètement aux communes pour percevoir la taxe professionnelle et gère unilatéralement cet impôt. La mise en commun de la taxe professionnelle à l'échelle de l'intercommunalité s'avère un double succès : - d'une part, parce que la TPU n'induit pas une inflation fiscale comme on pouvait le craindre mais bien une mise en commun. L'adoption par les groupements de la TPU n'a donc pas modifié les tendances récentes d'évolution des dépenses locales et des taux cumulés. [...]