La séparation entre ordonnateurs et comptables dans les administrations fiscales

Résumé du document

Les aberrations et parfois les dysfonctionnements liés à l'organisation des circuits de traitement de la chaîne fiscale, qui va du calcul au recouvrement de l'impôt, ont fait l'objet de nombreux rapports et tentatives de réformes, dont celle lancée à la fin des années 1990 lorsque Dominique Strauss Kahn était ministre des Finances, qui a dû être abandonnée début 2000, mais dont certaines mesures significatives ont été ensuite réalisées.
Ces difficultés sont en partie la conséquence d'une transposition parfois extrême et rigide dans le domaine des recettes d'un principe des finances publiques vieux de deux siècles : la séparation des ordonnateurs et des comptables, principe qui garantit la régularité des opérations financières de l'Etat.

En application de ce principe, les opérations de gestion de la chaîne fiscale se répartissent entre l'ordonnateur pour ce qui concerne le calcul de l'impôt (les services de l'assiette) et le comptable, qui réalise les opérations de recouvrement (les services de recouvrement). En conséquence de ce principe, les comptables sont personnellement et pécuniairement responsables en cas de défaut de recouvrement ou de malversations.

La mise en œuvre de ce principe a abouti à des choix d'organisation de l'administration fiscale différents selon les impôts et taxes concernés: la séparation des ordonnateurs et des comptables s'est parfois traduite physiquement par une organisation en services de l'assiette et du recouvrement totalement cloisonnés, alors que pour d'autres les services sont physiquement regroupés, l'ensemble entraînant pour l'usager difficultés et incompréhension, et un coût de gestion supplémentaire pour l'administration. D'où la nécessité de réformer, non sans difficultés, l'organisation de l'administration, avec des réformes abouties, notamment pour les grandes entreprises, ou en cours, en ce qui concerne la rénovation du système informatique.

Extraits

[...] - Site IRES (Institut de recherches économiques et sociales): article de Jean-Marie Pernot paru dans le numéro 39 en 2002 http://www.ires- fr.org/files/publications/revue/r39/r395.PDF - Site de "En temps réel" http://en.temps.reel.free.fr/activites.htm#, voir cahier nº13 - mars 2004 "Bercy: la réforme sans le grand soir" par François Villeroy de Galhau. L'origine de cette distinction remonte à Napoléon et à une ordonnance de 1822 qui a codifié la séparation de l'ordonnateur et du comptable en réaction aux abus de l'Ancien Régime, et des fermiers généraux qui pouvaient à la fois fixer et prélever l'impôt. [...]

[...] Ces modes d'organisation génèrent en outre des coûts de gestion particulièrement élevés et contribuent à faire de l'administration fiscale française l'une des plus coûteuses des pays développés. II. La difficile réforme de l'administration fiscale: celle de Christian Sautter fut un échec, avec des conséquences politiques lourdes (démission de Christian Sautter), mais pas totalement infructueuses, car certaines dispositions ont ensuite été mises en oeuvre A. L'interlocuteur fiscal unique: pierre angulaire de la réforme Sautter Elle était basée sur le rapport mission 2003 (réalisé par Paul Champsaur et Thierry Bert), qui lui même s'inscrivait dans le mouvement de réforme du ministère initié par le rapport Boisson et Milleron remis en février 1998, à la suite de l'échec de la tentative de rationalisation du circuit de traitement des impôts professionnels entre la DGI et la DGCP. [...]

[...] En application de ce principe, les opérations de gestion de la chaîne fiscale se répartissent entre l'ordonnateur pour ce qui concerne le calcul de l'impôt (les services de l'assiette) et le comptable, qui réalise les opérations de recouvrement (les services de recouvrement). En conséquence de ce principe, les comptables sont personnellement et pécuniairement responsables en cas de défaut de recouvrement ou de malversations. La mise en œuvre de ce principe a abouti à des choix d'organisation de l'administration fiscale différents selon les impôts et taxes concernés: la séparation des ordonnateurs et des comptables s'est parfois traduite physiquement par une organisation en services de l'assiette et du recouvrement totalement cloisonnés, alors que pour d'autres les services sont physiquement regroupés, l'ensemble entraînant pour l'usager difficultés et incompréhension, et un coût de gestion supplémentaire pour l'administration(1). [...]

[...] Ce choix d'organisation est celui de toutes les administrations fiscales des pays développés. Ceci étant, il faut cependant signaler que le rapport du XXe Conseil des impôts de 2002 souligne que "la DGI reproduit, dans son organisation interne, la séparation entre services d'assiette et de recouvrement qui marque l'organisation de l'administration fiscale française. Cela est notamment le cas de la TVA qui est entièrement gérée par la DGI: ainsi, il existe des services chargés de vérifier l'assiette de la TVA (les centres des impôts) et d'autres compétents pour son recouvrement (les recettes des impôts)", ce qui contribue également au cloisonnement de la gestion de l'impôt à l'intérieur d'une même direction. [...]

[...] En application de ce principe, les différents choix d'organisation de l'administration fiscale ont conduit à une insatisfaction de l'usager A. Le recouvrement de l'impôt au sein des services de l'assiette: les impôts collectés par les comptables de la Direction générale des impôts (DGI) et de la Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) S'agissant des impôts indirects (TVA, droits d'enregistrement, impôt de solidarité sur la fortune ainsi que certains prélèvements à la source et diverses taxes fiscales), le recouvrement est assuré par des comptables intégrés à la DGI, direction qui assure également la gestion de l'assiette. [...]