Les relations banques et Collectivités locales: les emprunts

Résumé du document

A la fin du XVIII ème siècle et au XIXème siècle, la réalisation des emprunts communaux exigeait souvent l'intervention d'une loi ou d'un décret. La loi municipale du 5 avril 1884 et d'autres textes consacrent un assouplissement progressif et sensible des règles de surveillance administrative. Pendant longtemps, l'emprunt local est resté soumis à un régime spécifique. Seulement certains établissements pouvaient prêter aux Collectivités (nous pouvons citer par exemple la Caisse des dépôts et consignation).
La loi du 2 mars 1982 relative aux « droits et libertés des communes, des départements et des régions » a accru l'autonomie des Collectivités territoriales. Elle a libéralisé mais également banalisé les règles applicables aux emprunts des Collectivités.
Il semble tout d'abord important de définir ce qu'est une Collectivité territoriale. La réforme constitutionnelle de 2003 a réglé les problèmes posés par les emplois des termes de « Collectivités locales » et « Collectivités territoriales », finalement, c'est cette dernière appellation qui l'emporte sur les autres. Une Collectivité territoriale se définit comme une « catégorie d'institution de la République composée des communes, des départements, des régions, des collectivités à statut particulier et des collectivités d'Outre-mer régies par l'Art. 74 de la Constitution ». Nous axerons l'étude aux communes, aux départements et aux régions pour éviter de faire un exposé beaucoup trop digressif.
L'emprunt, lui, peut être qualifié de source de financement inscrit au budget pour une durée supérieure à un an (ce que l'on appelle les emprunts à long et moyen terme). Pour les Collectivités, le recours à l'emprunt s'opère à travers au moins deux actes juridiques successifs : une délibération et un contrat avec l'établissement prêteur (nous développerons ceci par la suite, dans le corps de l'étude).
La question est de savoir ce qu'est une banque. Certains nous diront "un établissement qui s'occupe de faire des prêts et gérer des capitaux". Cependant, les Collectivités et certains établissements publics peuvent également le faire. Citons pour exemple l'article 43 de la loi du 31 janvier 1950 et celle du 5 juillet 1972 qui autorisent les régions et les départements à faire des prêts aux communes, bien sûr sous conditions : opérations d'équipement communales ou intercommunales présentant un intérêt pour le département. Par conséquent quel critère fait que se ne sont pas des banques? Et bien la loi en a donné une définition précise : il s'agit « de personnes morales qui effectuent à titre de profession habituelle des opérations de banque ». Ces dernières « comprennent la réception de fonds du public, les opérations de crédit, ainsi que la mise à disposition de la clientèle ou la gestion de moyens de paiement ».
La collectivité a également les moyens de garantir des emprunts mais nous ne nous attarderons pas sur ce point car ne concernant pas directement notre sujet.
Il semble important de nous interroger sur les différentes ressources des collectivités et donc de nous demander si le recours à l'emprunt est « vital » pour la Collectivité. Il existe quatre sortes de ressources concernant ces dernières : les impôts et taxes (source la plus importante), les transferts et concours de l'Etat (les dotations), des recettes variées provenant des produits tirés de leur patrimoine ou de leurs activités de nature marchande et enfin l'emprunt (qui constitue la source la moins importante).
L'emprunt constitue un avantage par rapport aux autres ressources dans le sens ou des sommes importantes peuvent être mise assez rapidement à la disposition des Collectivités afin de construire des gros équipements nécessaires à ces dernières. Si elles n'avaient pas la possibilité de contracter des emprunts, elles seraient obligées d' « économiser » durant des années afin de pouvoir mettre en œuvre la réalisation de leurs projets de construction et de leurs politiques de développement ou bien seraient obligées d'augmenter de manière significative leurs taxes ce qui risque de déplaire aux habitants de leurs territoires. Cependant, cette pratique n'est pas sans dangers pour les Collectivités. En effet, des effets pervers peuvent survenir, toutefois ceci sera développé au sein de l'exposé.

Extraits

[...] La délibération Le recours à l'emprunt par la collectivité requiert deux phases successives et nécessaires:la délibération et la signature du contrat avec l'organisme prêteur. - L'organe compétent est l'assemblée délibérante de la collectivité. - Elle doit être suffisamment précise (en cas d'appréciation de la légalité par le préfet)et comporte des éléments obligatoires (l'objet, le montant, la durée, le taux, l'amortissement, la marge, les commissions.) - L'organe doit mesurer l'étendue de sa décision: la jurisprudence rappelle qu'il ne peux se prononcer valablement dans l'ignorance de certains éléments d'information. [...]

[...] [EXEMPLE CONTRAIRE : Il peut arriver qu'une Collectivité ne vote pas son budget en équilibre. Nous pouvons citer pour exemple la Clusaz qui a intentionnellement déséquilibré son budget en 1990 afin d'investir pour l'amélioration de ses pistes de ski]. Le système de liberté donnée aux collectivités8 territoriales doit avoir pour corollaire la responsabilité de celles-ci lors de l'exécution de leurs décisions. Chaque collectivité sait qu'en contractant un emprunt ou en garantissant un emprunt contracté par un tiers, elle devra assumer toutes les conséquences de ses décisions, sans que l'Etat puisse se substituer en cas de défaillance. [...]

[...] Le développement de l'intercommunalité facilite grandement la situation économique des Collectivités et les aides à avoir une bonne capacité d'investissement. Nous constatons que même si les Collectivités empruntent plus depuis 2003, elles gèrent toutefois très bien le financement de ces dettes. Elles empruntent moins qu'au début de la dernière décennie et à des taux plus avantageux et avec des facilités de réaménagement de dettes plus accrues. Cet endettement, par les Collectivités, est également expliqué par l'accroissement de leurs efforts d'équipement. [...]

[...] Cette procédure permet une réelle protection pour les cocontractants des Collectivités territoriales et constitue une sorte de sanction contre celles qui ne tiennent pas compte de leurs engagements. Cependant, si la chambre décide que la dépense ne présente pas le caractère d'une dépense obligatoire, le préfet est lié et la procédure s'achève. La décision rendue par la chambre peut donc être contestée devant les tribunaux administratifs. En revanche, si la chambre constate le caractère obligatoire de la dépense, elle adressera une mise en demeure à la collectivité concernée. [...]

[...] La Caisse d'Épargne: deuxième banque des collectivités locales, elle représente entre 20 et 30% des parts de marché. Le Crédit Agricole quant à lui possède entre 12 et du marché. Enfin, le reste des parts sont disputées par les banques d'affaires présentes sur le marché. - Les prêts à taux fixe sur plusieurs décennies ont également été abandonnés au profit d'autres formes de prêts. En effet, ce type de prêt est favorable en période d'inflation mais désastreux en période de désinflation. [...]