Les principes d'unité et d'universalité budgétaire sont-ils respectés ?

Résumé du document

Gaston Jèze écrivait en 1922 que "Le budget est essentiellement un acte politique". En effet, ce dernier constitue la traduction financière d'une vision politique, et il est en même temps un enjeu de pouvoir. Toutefois, outre les textes constitutionnels ou à la valeur constitutionnelle qui déterminent les procédures budgétaires, le budget de l'Etat se conforme aussi à des règles techniques traditionnelles, communément appelées "grands principes budgétaires". Ainsi, on va trouver les principes d'unité, d'universalité, d'annualité, de spécialité, de sincérité, et enfin d'équilibre budgétaire. L'unité et l'universalité figuraient déjà dans le décret du 19 janvier 1956, ainsi que dans l'ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, et considérée comme la première loi fondamentale des finances publiques étatiques. Ces règles ont en outre été réaffirmées et complétées par la Loi Organique relative aux Lois de Finances du 1er août 2001. Unité et universalité budgétaires sont parfois difficiles à distinguer. En effet, toutes deux exigent que toutes les dépenses et toutes les recettes de l'Etat figurent dans un même budget. Les deux règles se distinguent toutefois par leur contenu. La règle de l'unité budgétaire vise à rassembler dépenses et recettes de l'Etat dans un même document budgétaire, dans le but d'éviter que certaines dépenses ou recettes de l'Etat ne soient faites hors budget, et soient ainsi dispensées du contrôle parlementaire. La règle de l'universalité budgétaire est plus subtile, car elle vise le contenu même de l'autorisation parlementaire. Elle se décompose en deux principes distincts : celui de la non-compensation et celui de la non-affectation. L'unité et l'universalité ont une signification à la fois technique et politique, puisqu'elles sont considérées comme nécessaires à une bonne gestion des finances publiques d'une part, et destinées à faciliter le contrôle du Parlement sur la gestion gouvernementale d'autre part. Elles ont donc un fort enracinement historique, leur construction étant intimement liée au développement de la démocratie parlementaire (...)

Extraits

[...] La règle de l'universalité suppose également qu'à l'intérieur du budget, dépenses et recettes de l'Etat forment deux masses tonomes, isolées l'une de l'autre, sans que soit établie à l'avance une corrélation entre nes dépenses et certaines recettes. L'ensemble des recettes doit donc être affecté indistincte-­‐ ment à l'ensemble des dépenses. C'est le principe de non-­‐affectation. La spécialisation des cettes est dangereuse pour la gestion des Cinances publiques, dans la mesure où un service pourrait disposer de ressources supérieures à ses besoins, et ainsi engendrerait des gaspilla-­‐ ges. [...]

[...] Le contenu des principes d'unité et d'universalité Dans un premier temps, nous allons nous intéresser aux différentes règles posées par les principes d'unité et d'universalité budgétaires. A. L'unité du document budgétaire Tout d'abord, la règle d'unité budgétaire signiCie que toutes les dépenses et les recettes publiques doivent être réunies dans un seul et même document, pour être ensuite présentées en même temps au vote du Parlement. Cette unité est donc une unité de temps et d'espace. S'ajoute au texte de la loi de Cinances un certain nombre d'autres documents, comme les ports, les tableaux annexes ou encore les fascicules joints. [...]

[...] Mieux informées, les autorités budgétaires pourront par conséquent effectuer les meilleurs choix. Ce principe d'unité, qui impose rigueur et clarté dans le document budgétaire, peut trouver un équivalent en ce qui concerne le contenu du budget dans le principe d'universalité budgétaire B. L'universalité du budget de l'Etat La règle de l'universalité, comme nous avons pu l'évoquer, vise le contenu même de torisation parlementaire. Elle suppose tout d'abord que toutes les dépenses et les recettes de l'Etat soient inscrites dans le budget, sans qu'il puisse y avoir de contraction entre les unes et les autres. [...]

[...] La LOLF du 1er août 2001 réafCirme le principe d'universalité budgétaire, sous la double forme de la non-­‐contraction et de la non-­‐affectation, tout comme le principe d'unité taire. En pratique, ces principes ont toutefois subi certaines altérations (II). II. Le respect des principes d'unité et d'universalité Dans cette seconde partie, nous tâcherons de qualiCier les différentes dérogations tées aux principes d'unité et d'universalité aCin de savoir si elles ne représentent pas plus des aménagements plutôt que de véritables atteintes aux principes. [...]

[...] En effet, la nature des dépenses de l'Etat a considérablement évolué, les Cinances publiques se sont diversiCiées, et les nécessités de l'action à long terme ont dû l'emporter sur le respect de ces principes devenus trop étroits. En partie inadaptées au contexte économique actuel, unité et universalité ont donc perdu de leur sens et de leur utilité, la multiplicité des exceptions ébranlant leur solidité. Ainsi, on peut se demander si les principes d'unité et d'universalité sont toujours respectés dans la gestion du budget de l'Etat. Ces règles reClètent une certaine conception de la nature et du fonctionnement de l'Etat mais ont dû être adaptés pour pondre aux nécessités de la bonne gestion publique (II). [...]