Le principe d’universalité budgétaire est-il respecté ?

Résumé du document

L'adoption de la LOLF en 2001 conforte les trois grands principes du droit budgétaire que l'ordonnance de 1959 avait explicité. Ces principes sont repris à l'article 6 de la LOLF :
- Principe de l'annualité budgétaire sur la base de l'année civile : « Le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat ».
- Principe d'unité (un seul document) : « L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget général ».
- Principe d'universalité : « Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses ». Essentielle à l'unité de l'action de l'Etat et à l'égalité devant les services publics, l'universalité implique la non affectation d'une recette à une dépense identifiée et l'inscription des recettes et des dépenses figurant dans le budget pour leur montant brut. Ce principe s'applique au budget général comme aux budgets annexes.
Ce dernier principe d'universalité implique deux autres règles, qui sont :
- La règle de non compensation, qui fait obligation d'inscrire dans le budget l'intégralité des recettes et l'intégralité des dépenses pour leur montant brut. Pour renforcer la transparence budgétaire, l'inscription du seul produit net, c'est à dire du solde après contraction des dépenses et des recettes, n'est pas admise ; il ne doit pas y avoir de compensation entre elles. Cette règle signifie qu'il est interdit de présenter ses prévisions de dépenses en ayant au préalable déduit le montant des recettes escomptées. Cette règle est justifiée par le fait qu'elle permet aux parlementaires d'être certains qu'aucune dépense ou recette ne leur est soustraite par dissimulation de son montant réel ; elle empêche ainsi la création de "caisses noires" par les services administratifs.
- La règle de non affectation des recettes aux dépenses, qui interdit l'utilisation d'une recette déterminée pour le financement d'une dépense déterminée ; ainsi, toutes les dépenses d'un budget doivent être couvertes par la masse commune des budgets. La règle de non affectation vient en complément de la règle de non compensation qui interdit de faire figurer au budget une somme nette résultant d'une compensation entre les recettes et les dépenses. Or, il apparaît que ces règles, inscrites aux articles 18 et 19 de l'ordonnance de 1959, subissaient de nombreuses exceptions. L'adoption de la LOLF a contribué à encadrer les pratiques d'exception existantes, afin d'éviter leur extension abusive à de nouveaux affectataires

Extraits

[...] Les fonds de concours constituent l'un des éléments du droit budgétaire objet des critiques les plus virulentes, notamment de la part des parlementaires du fait de leur manque de transparence. Si le nombre de ces fonds a diminué du fait d'opérations de rebudgétisation et du fait de la clôture de fonds inactifs, on en comptait encore 523 en 2001, représentant un montant de 37Md€. La LOLF pose l'obligation pour le législateur de prévoir les recettes des fonds de concours, ce qui permet un contrôle de ces fonds par le Parlement. L'attribution de produits. [...]

[...] - La règle de non affectation des recettes aux dépenses, qui interdit l'utilisation d'une recette déterminée pour le financement d'une dépense déterminée ; ainsi, toutes les dépenses d'un budget doivent être couvertes par la masse commune des budgets. La règle de non affectation vient en complément de la règle de non compensation qui interdit de faire figurer au budget une somme nette résultant d'une compensation entre les recettes et les dépenses. Or, il apparaît que ces règles, inscrites aux articles 18 et 19 de l'ordonnance de 1959, subissaient de nombreuses exceptions. L'adoption de la LOLF a contribué à encadrer les pratiques d'exception existantes, afin d'éviter leur extension abusive à de nouveaux affectataires. [...]

[...] Le remboursement d'une dépense de fait ainsi au budget et au chapitre qui l'a initialement supportée. Les rétablissements de crédits sont parfois utilisés pour affecter directement à un service ses menues recettes dont le niveau ne justifie pas la création d'un fonds de concours. b. Les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor Les budgets annexes, art. 20-21-22 LOLF Les budgets annexes retracent en principe les opérations de service de l'Etat dont l'activité est essentiellement industrielle et commerciale. C'était le cas des budgets annexes des postes et télécommunications, qui fut longtemps le plus important d'entre eux, mais qui a disparu en 1990, date à laquelle les services de l'Etat compétents ont été dotés de la personnalité morale (La Poste et France Télécoms). [...]

[...] Il avait pour cela récupéré le bronze de vieux canons désaffectés, infraction que la Cour des comptes s'était empressée de dénoncer. Cette technique n'est pas sans risques pour ceux qui la pratiquent, étant donné que la Cour des comptes peut condamner ses auteurs à une amende ou le déclarer en débet. b. Les prélèvements sur recette, principale dérogation légale (art.6 LOLF) Sans être prévus par l'ordonnance de 1959, ces prélèvements sont apparus de manière empirique en 1969 pour compenser la suppression d'impôts locaux, puis en 1971 pour assurer la contribution de la France au budget des Communautés européennes. [...]

[...] (45,1 en 2004, dont 36,8Md€ pour la seule dotation globale de fonctionnement) Outre l'entorse faite au principe de non compensation, les prélèvements sur recettes sont également une dérogation au principe de non affectation. c. Les comptes spéciaux du Trésor (art LOLF) Ces comptes spéciaux sont caractérisés par le fait qu'en ce qui concerne leur inscription à la loi de finances, l'inscription des prévisions de recettes et de dépenses n'est pas obligatoire. Seule une prévision du déficit ou de l'excédent du compte est effectuée, accompagnée d'une autorisation de découvert Cette exception constitue une exception notoire à la règle de non compensation. [...]