La portée des principes budgétaires depuis la LOLF de 2001

Résumé du document

Les principes budgétaires sont des règles indispensables qui fondent la détermination d'un budget. Il s'agira donc d'en évaluer l'effet, l'impact ou encore l'influence. Ces principes budgétaires ne sont pas des principes jurisprudentiels, mais des règles fixées par la loi organique (ou auparavant, par l'ordonnance de 1959). En effet, en France, la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 est la loi qui détermine le cadre juridique des lois de finances. La lecture du texte de la LOLF est riche d'enseignements sur le devenir à la fois des principes budgétaires traditionnels et des «nouveaux principes budgétaires». Notons dès à présent que ces principes s'appliquent à la fois au budget de l'Etat, qui recouvre le budget général, les comptes spéciaux et les budgets annexes, et au budget des collectivités territoriales. On comprend ainsi l'importance décisive de la question de la portée de principes censés régir les budgets à tous les niveaux.
La présentation du budget de l'État se doit donc de respecter quatre grands principes du droit budgétaire classique (les principes d'annualité, d'unité, d'universalité et de spécialité), auxquels il convient d'ajouter les principes de sincérité et d'équilibre, lesquels sans que celle-ci les invente de pure forme, ont été consacrés par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.
S'interroger sur la portée des principes budgétaires depuis la LOLF revient à se demander quelle est la lecture des quatre grands principes budgétaires originels proposée dans le texte organique de 2001, sans omettre les modalités concrètes de la consécration juridique de "nouveaux" principes budgétaires. Dès lors, et dans la mesure où un principe, tel que défini plus haut, est un élément fondateur, se pose la question de l'oxymore "nouveaux principes", c'est-à-dire, comment un fondement peut-il être nouveau ? Surtout, on se demandera quelle application concrète de ces principes est introduite par la loi organique relative aux lois de finances par comparaison aux atteintes portées à ces principes par l'ordonnance du 2 janvier 1959. On verra si ces principes remodelés permettent une gestion moderne des finances publiques, qui se veut plus efficace et plus rigoureuse. Les principes budgétaires ont en effet été édictés afin d'assurer la bonne utilisation des fonds publics, et son contrôle par l'assemblée délibérante.
Après avoir analysé la réactualisation des "quatre grands" par la LOLF (I), nous verrons que sa principale innovation en matière de principes budgétaires porte sur son élargissement, mais que la portée du changement introduit reste minimaliste (II).

Extraits

[...] Ils montrent que d'une part, la définition des opérations qui figurent dans la(es) loi(s) de finances et dans le budget est clarifiée. D' autre part, le budget devient plus homogène, avec moins d'exceptions et moins de possibilités en dehors du budget général. Pourtant, la multiplicité des documents parlementaires et surtout leur complexification due au rôle de contrôle accru des deux chambres limite la pleine application du principe d'unité. Cet éparpillement se retrouve au niveau des nouveaux principes budgétaires, dont l'omniprésence nuit quelque peu à leur lisibilité. II. [...]

[...] A principes anciens, influence nouvelle : une refonte des quatre grands accompagnant la modernité des finances publiques ? Il s'agira dans un premier temps de voir dans quelle mesure la loi 2001-692 organique relative aux lois de finances valorise les principes anciens du droit budgétaire. Ainsi, concernant les principes d'annualité et de spécialité, la LOLF oscille entre une véritable remise à plat des pratiques préexistantes et une refonte de fonds dont les effets sont encore difficiles à mesurer Les principes d'universalité et d'unité sont réaffirmés dans le sens d'une transparence accrue qui va bien de pair avec l'idée de finances publiques modernes A. [...]

[...] On verra si ces principes remodelés permettent une gestion moderne des finances publiques, qui se veut plus efficace et plus rigoureuse. Les principes budgétaires ont en effet été édictés afin d'assurer la bonne utilisation des fonds publics, et son contrôle par l'assemblée délibérante. Après avoir analysé la réactualisation des ‘'quatre grands'' par la LOLF nous verrons que sa principale innovation en matière de principes budgétaires porte sur son élargissement, mais que la portée du changement introduit reste minimaliste (II). I. [...]

[...] Les règles relatives aux fonds de concours leur sont applicables. Les crédits ouverts dans le cadre de cette procédure sont affectés au service concerné. Cette exception s'aligne donc sur la procédure des fonds de concours qui concerne les dons faits par une personne privée ou publique à certains services administratifs. Ces services ont la possibilité de recevoir ces subventions, dons ou legs, de les porter en recette au budget, puis d'ouvrir un crédit supplémentaire du même montant par arrêté du Ministre des Finances. [...]

[...] Les nouveaux principes budgétaires : vers la modernité des finances publiques ? Les principes d'équilibre et de sincérité n'ont en réalité jamais été absents des réflexions sur le budget. En les formalisant, la loi organique relative aux lois de finances a régularisé des principes ‘'sans-papiers'' et leur a procuré dans le même temps une nouvelle jeunesse. Après avoir expliqué en quoi l'impératif d'équilibre est multi-niveaux et recouvrant des domaines disparates mais essentiels des finances publiques modernes, nous verrons que le principe de sincérité s'érige en réaction à des effets pervers bien connus. [...]