La portée de l’autorisation budgétaire en matière de dépenses

Résumé du document

En évoquant la portée de l'autorisation budgétaire, on sous entend que la loi de finances n'est pas une loi impérative, ce qui pourrait constituer un paradoxe n'est pas un paradoxe. Cependant, ces termes signifient que les dispositions qu'elle édicte sont susceptibles de variations ou d'une application souple.
En fait, la loi de finances contient des dispositions autorisant une souplesse dans son application. La lecture de l'ordonnance 59-2, comme celle de la LOLF, permet en effet de constater que les dispositions de la loi de finances ont un caractère plus ou moins contraignant à l'égard du gouvernement chargé de l'exécuter. La question de la portée touche plus les dépenses que les recettes.
En matière de recettes, l'autorisation suppose l'interdiction pour l'exécutif de percevoir des recettes en l'absence d'accord issu du vote de la loi de finances. L'autorisation est impérative et s'entend comme obligation de percevoir les recettes. Cependant, ces recettes n'ont qu'un caractère prévisionnel : l'exécutif n'est donc pas tenu de prélever au centime près.
Par ailleurs, les contribuables pourraient tenter de se soustraire à leurs obligations contributives, de sorte que l'obligation de percevoir les recettes se transforme en obligation de faire toutes les diligences pour les percevoir.
Enfin, si la perception des impôts et des taxes constitue une obligation stricte, l'emprunt n'a pas été défini strictement dans la loi de finances. Seule une autorisation d'emprunter est accordée au ministre des Finances par l'article d'équilibre. Ce dernier ne précise ni le montant ni les modalités de cet emprunt. Ainsi, une grande latitude est laissée au gouvernement dans son utilisation en tant que recette ou instrument économique.
L'intérêt de la portée de l'autorisation budgétaire concerne plus les dépenses, c'est-à-dire les crédits. Ceux-ci sont, par définition, des autorisations de dépenser les deniers publics en vue d'un usage précis. Ils ne constituent en aucun cas une obligation de dépenser : ils sont facultatifs. L'ordonnateur peut soit effectuer ou non la dépense, soit l'effectuer dans une mesure moindre que le plafond prévu.
Ces crédits sont en principe limitatifs (I), c'est-à-dire que le montant de la dépense ne peut pas être supérieur au montant prévu par les crédits accordés dans la loi de finances. Cependant, ils ne le sont pas tous. Aux termes de l'ordonnance 59-2, certains crédits pouvaient connaître par nature des modifications (II) : tel était le cas des crédits provisionnels et des crédits évaluatifs dont le principe et les exceptions sont repris dans la LOLF. Celle-ci comporte toutefois des dispositions plus contraignantes adoptées afin de renforcer le pouvoir de contrôle du Parlement. Toutefois, certaines pratiques de l'exécutif dans l'utilisation de ces crédits permettent à celui-ci de jouer sur le solde budgétaire, remettant ainsi en cause la sincérité de la loi de finances.

Extraits

[...] Ces crédits provisionnels pouvaient faire l'objet d'augmentation. L'alinéa 2 de l'article 10 en prévoyait les modalités en disposant que S'il est constaté en cours d'année que des crédits sont insuffisants, ils peuvent être complétés par arrêté du ministre des Finances, par prélèvement sur le crédit global pour dépenses éventuelles. En cas d'urgence, si ces prélèvements sont eux-mêmes insuffisants, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décrets d'avances pris sur le rapport du ministre des Finances et dont la ratification est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de finances C'est donc par voie de réglementation que les dépassements des crédits provisionnels pouvaient avoir lieu. [...]

[...] Celle-ci comporte toutefois des dispositions plus contraignantes adoptées afin de renforcer le pouvoir de contrôle du Parlement. Toutefois, certaines pratiques de l'exécutif dans l'utilisation de ces crédits permettent à celui-ci de jouer sur le solde budgétaire, remettant ainsi en cause la sincérité de la loi de finances. Le principe des crédits limitatifs L'article 8 de l'ordonnance 59-2 disposait que Les crédits sont évaluatifs, provisionnels ou limitatifs semblant ainsi mettre ces trois types de crédits sur le même plan. Cependant, l'article 11 impliquait que les crédits limitatifs constituaient le principe, le droit commun des crédits : Tous les crédits qui n'entrent pas dans les catégories prévues aux articles 9 et 10 sont limitatifs Si la dépense (ou le crédit) possédait un caractère limitatif, le montant de crédit accordé ne pouvait pas être dépassé. [...]

[...] La lecture de l'ordonnance 59-2, comme celle de la LOLF, permet en effet de constater que les dispositions de la loi de finances ont un caractère plus ou moins contraignant à l'égard du gouvernement chargé de l'exécuter. La question de la portée touche plus les dépenses que les recettes. En matière de recettes, l'autorisation suppose l'interdiction pour l'exécutif de percevoir des recettes en l'absence d'accord issu du vote de la loi de finances. L'autorisation est impérative et s'entend comme obligation de percevoir les recettes. Cependant, ces recettes n'ont qu'un caractère prévisionnel : l'exécutif n'est donc pas tenu de prélever au centime près. [...]

[...] - Paris : PUF - 127 p. Bertoni, Pascale Finances publiques. - 3e éd. - Paris : Vuibert - 155 p. Bouvier, Michel ; Esclassan, Marie-Christine ; Lassale, Jean- Pierre Finances publiques. - 6e éd. - Paris : LGDJ - 880 p. - (Manuel) Chouvel, François ;L'essentiel des finances publiques. [...]

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