La performance de la mission Lolf : « Relations financiéres entre l'Etat et les collectivités territoriales »

Résumé du document

Depuis quelques années, la notion de performance a investi la sphère publique. Elle a été consacrée comme objectif de l'action publique dans la Loi organique relative aux finances publiques (LOLF) du 1er août 2001.
En effet, la LOLF révise l'architecture de la présentation budgétaire du budget de l'Etat, retenant une présentation par mission, traduction d'une politique publique mise en œuvre par l'Etat. La mission est ensuite découpée en plusieurs programmes, eux-mêmes subdivisés en action.
Mettre en œuvre une logique de performance nécessite la mise en place d'indicateurs (outils de mesure) et d'organiser la circulation des informations. C'est pourquoi chaque programmes et actions sont assortis d'objectifs et d'indicateurs lolfiens devant permettre de mesurer la réalisation des buts à atteindre.
Cette logique sera elle même performante si un débouché décisionnel est permis. En effet, on peut se demander quel est l'intérêt d'évaluer une action si aucune conclusion n'est tirée et n'engendre aucune amélioration. En outre, la mesure de la performance a une vocation préventive visant à éviter l'installation de dysfonctionnements. Le succès du débouché décisionnel sera fonction de la qualité de l'information recueillie mais également de sa pertinence par rapport à l'objectif fixé.
Appliquée à l'action publique de l'Etat, la notion de performance nécessite de déterminer quels sont ses objectifs impartis au budget de l'Etat, notamment d'un point de vue macro-économique puis de vérifier leurs concordances avec les missions lolfiennes (et leurs objectifs déclinés par programme) du budget.
Défini par Adam Smith dans « la Richesse des Nations » en 1776, l'Etat a deux principales fonctions : l'action dans les domaines régaliens (police, relations diplomatiques et monnaie) mais aussi « ériger et maintenir des travaux publics du plus haut intérêt pour la société mais dont le profit seul ne peut couvrir la dépense d'un individu ou d'un petit groupe ». C'est à dire effectuer des dépenses qui seront profitables pour tous mais que personne ne pourrait ou ne voudrait financer seul, le bénéfice potentiel individuel n'était pas équivalent à la dépense mais bien inférieur. Selon cette vision de l'Etat, c'est la carence de l'initiative privée qui justifie l'intervention de l'Etat. En restant dans cette logique, qui précisons le, est une conception a minima du rôle de l'Etat, la légitimité de l'action de l'Etat selon l'économie du bien être néoclassique, représenté, notamment par A. Marschall, réside dans la palliation des défaillances des marchés. Il doit assurer le bon fonctionnement du marché économique et compenser ou réduire les externalités, positives ou négatives, crées par ces interactions.
De ce point de vue, la mission XXII Lolf Relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales parait être construite en conformité avec cette logique. En effet, le projet annuel de performance relatif à cette mission et annexé à la loi de finance initiale pour 2007 (ce sont les mêmes objectifs énoncés dans le Projet de loi de finances 2006 et 2008) assigne quatre objectifs à cette mission : le soutien à l'investissement local, la couverture générale des charges de ces collectivités, le renforcement de la péréquation et le développement de l'intercommunalité. Il s'agit enfin de mettre en œuvre la solidarité nationale entre territoires.
La mission XXII se compose de quatre programmes, 119, 120, 121 s'agissant des concours financiers présentés par catégories de collectivité et constitués principalement de crédits d'intervention relevant du titre 6 (de la nomenclature budgétaire par nature de dépense) et 122 retraçant les concours spécifiques et les crédits de l'administration, mélangeant des crédits d'interventions et de personnel (titre 2). En 2006, 158 Équivalent Temps Plein (ETP), unité de mesure du temps de travail du personnel consacré à la réalisation des actions de cette mission, était prévu, 155 ETP ont été nécessaire finalement en fin d'exécution. Pour l'année 2007 cependant, ce nombre a été porté à 173, augmentant les crédits alloués au titre du titre 2, dépenses du personnel.
Cette mission est gérée par le Ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales (précédemment par le Ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire) et compte 2 262 793 260 euros d'Autorisation d'Engagement (AE) pour 2 198 971 329 Crédits de Paiements (CP) en prévision de la loi de finance pour 2008. A titre de comparaison, ces crédits sont en diminution puisqu'ils s'élevaient respectivement à 3 179 086 438 AE et 3 069853 438 CP en prévision pour 2007 ; ces chiffres, du même ordre de grandeur, étaient encore supérieurs pour l'année 2006. On peut donc s'interroger sur l'origine et les justifications de la diminution du volume global des crédits alloués au titre de la mission étudiée et si ces changements résultent de la logique de performance.

De prime abord, la performance telle que définie précédemment apparaît absente, du moins très limitée au sein de la mission XXII, pour diverses raisons tenant à la sémantique et du cadre juridique (I).
De ce point de vue, on peut parler certainement de contre-performance dans la mesure où la simple lecture de la mission ne permet pas de constater sa performance, son utilité concrète, et ne remplit pas l'objectif de la nouvelle présentation de la Lolf de transparence et de clarté.
Cependant, force est de constater que la performance, dans son sens économique, pourrait être présente et nécessite d'être découverte par le traitement des informations présentées dans la mission (II).

Extraits

[...] La mesure de la performance d'une mission relation entre l'Etat et ses collectivités territoriales doit être beaucoup plus large, et ne peut englober que les seules dotations présentent dans les programmes et 122. En l'espèce, la mission proposée conduit donc à ne mesurer que très partiellement la performance de la réelle relation entre l'Etat et les collectivités territoriales. Il conviendrait d'adjoindre à la mission Relation de l'Etat avec les collectivités territoriales la mission Remboursement et dégrèvement dont le programme 201 Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux s'élève à 16 milliards d'euros en 2008 afin d'en améliorer la mesure de la performance. [...]

[...] Dans son alinéa il dispose que la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales La péréquation par l'intermédiaire des dotations n'est donc que la simple application de loi. L'évolution des crédits est fixée par des dispositions législatives et réglementaires. C'est le cas par exemple pour de la plupart des dotations constitutives des programmes et 121 qui sont indexés sur du taux de croissance économique. Cependant bien que la loi détermine l'évolution des moyens, elle n'explique pas les objectifs visés par l'allocation de ces moyens. C'est ce que le cadre lolfien, par l'intermédiaire de sa construction autour d'objectifs agrémentés d'indicateurs, devrait permettre. [...]

[...] Le protocole d'évaluation des effets de la péréquation financière exige tout d'abord de mesurer le pouvoir d'achat primaire des collectivités avant péréquation. Cette évaluation implique ensuite de délimiter le champ de dotations nationales et des fonds incorporés dans le pouvoir d'achat secondaire après péréquation. Enfin, l'évaluation suppose la mise en œuvre de deux calculs complémentaires des effets distributifs, l'un par rapport à l'inégalité des pouvoirs d'achat avant péréquation, l'autre par référence à l'égalité potentielle des pouvoirs d'achat après péréquation. Le premier calcul permettant d'avoir un taux global de correction des inégalités. [...]

[...] La performance de la mission Lolf : Relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales Introduction La performance est une notion complexe, relative et contingente, presque volatile comprenant autant de définitions que d'auteurs. Initialement utilisée dans le milieu sportif, la performance reflète le dépassement des records personnels du sportif. Parler de performance suppose par conséquent une mesure préalable. Cette mesure est réalisée en fonction des objectifs que s'est assignés le sportif par un outil technique. La mesure de cette performance permet ensuite de mettre en place un suivi des actions réalisées pour établir les moyens d'améliorer ou de recouvrer la performance par la découverte des faiblesses du sportif. [...]

[...] La marge de manœuvre des administrations dans la gestion efficiente et performante de ces crédits ne porte alors que sur une infime partie du concours de l'Etat aux collectivités territoriales. La gestion de la performance de la mission relation Etat collectivités territoriales se retrouve donc également diminuer par le cadre législatif relatif à la décentralisation et ne permet pas de passer dans une logique sincèrement accès sur la performance Des indicateurs de performance inadaptés et non significatifs Le cadre budgétaire lolfien exige la construction d'un budget présenté sous forme de missions reflétant des politiques publiques, auxquelles sont associés des objectifs socio-économiques mesurables à l'aide d'indicateur. [...]