Les opérations de privatisation en France depuis 1986 et leur impact sur les finances publiques

Résumé du document

Une opération de privatisation est la cession de l'Etat vers des investisseurs privés de tout ou d'une partie du capital qu'il détient dans une entreprise. Si l'Etat devient minoritaire dans l'entreprise et perd ainsi son pouvoir de direction alors on parle d'une privatisation totale. Toutefois si l'Etat reste majoritaire dans l'entreprise on parlera de privatisation partielle.
L'article 34 de la Constitution place la fixation des règles relatives au transfert de la propriété d'entreprise du secteur privé au secteur public dans le domaine de la Loi. Ce régime a été fixé par les lois du 2 juillet 1986, 5 août 1986 et 19 juillet 1993.
Dans ce cadre législatif, avoir recours à des opérations de privatisation reste un choix politique, toutefois ce choix doit s'appuyer sur des considérations budgétaires. Ainsi les opérations de privatisation ont un impact important sur les finances publiques même si cet impact semble difficile à évaluer.

Le mouvement de privatisations initié en 1986 et quasiment ininterrompu depuis a profondément changé le périmètre du secteur public en France. Mais quel a été l'impact des privatisations sur les finances publiques ?
Depuis 1986, les différentes vagues de privatisations ont entraîné des adaptations successives du cadre budgétaire (I), toutefois les opérations de privatisation ne semblent pas avoir permis des économies structurelles et les recettes dégagées par ces opérations ont jusqu'à ces deux dernières années ont avant tout servi le financement de dépenses de fonctionnement(II).

Extraits

[...] Ainsi la loi de finances rectificative de juin 1993 dispose que le produit des privatisations irait à concurrence de 2,74 vers le budget général tandis que le reste irait dans le compte d'affectation spécial[1]. La mise en place d'un tel dispositif a contribué à banaliser les recettes issues des privatisations qui ont finalement financé des dépenses courantes afin de diminuer le déficit apparent du budget général de l'Etat. Ce phénomène a été encore amplifié par l'élargissement des autorisations de dépense des fonds du compte d'affectation spécial. [...]

[...] Il faut attendre le retour de la droite au pouvoir en 1993 pour voir la mise en place d'une seconde vague de privatisations Avec la deuxième vague de privatisation à partir de 1993, les recettes des opérations de privatisation sont banalisées au sein des cessions d'actifs La loi du 19 juillet 1993 a dressé une liste de 21 entreprises qui devraient être privatisées et un nouveau cadre budgétaire a été créé par la loi de finances rectificative de 1993. Un nouveau compte d'affectation spéciale (n°902-24) regroupe tous les produits de cessions de titres du secteur public vers le secteur privé. Le Gouvernement ne cherchant plus à légitimer les privatisations il intègre les recettes de celles-ci aux autres cessions d'actifs de la part de l'Etat et une partie des recettes de privatisation entre directement dans le budget général. [...]

[...] L'utilisation de ces recettes a surtout été concentrée sur les dépenses de fonctionnement et de recapitalisation d'entreprises publiques. Afin de justifier les opérations de privatisation à partir de 1986, le gouvernement et le législateur ont posé comme principe que ces recettes exceptionnelles issues de vente du patrimoine de l'Etat ne seraient pas affectées à des dépenses de fonctionnement de l'Etat. Or il apparaît que les recettes issues des opérations de privatisation n'ont pas été affectées au désendettement de l'Etat mais avant tout au financement des entreprises publiques et dans une moindre mesure à d'autres politiques publiques (politique de l'emploi notamment). [...]

[...] Lors de chaque privatisation un contrat est conclu entre l'Etat et l'entreprise privatisée afin de définir la prise en charge des coûts de l'opération par chaque acteur. Toutefois les frais de commission (pour la préparation de la cession de titre ou l'introduction en bourse) restent pour l'Etat plutôt importants. On estime que pour la période 1993-2000, ces frais de commission se sont élevés à 1,26 soit près de de l'ensemble des recettes ce qui est assez important comparé à d'autres sources de financement de l'Etat (notamment la fiscalité). [...]

[...] Finalement la LOLF et son interprétation par le juge constitutionnel ont permis paradoxalement de revenir à une situation plus claire que celle des années 90-2000 : il n'y a qu'un seul compte d'affectation spéciale qui ne concerne pas les dépenses de gestion courante des participations de l'Etat, les dépenses liées à ce compte sont beaucoup plus encadrées et les parlementaires ont un véritable pouvoir d'affectation des recettes des privatisations entre deux programmes distincts. En outre, depuis 2001 l'Agence pour les Participations de l'Etat (qui incarne la fonction d'Etat actionnaire) annexe un rapport sur l'Etat actionnaire à chaque PLF ce qui permet d'avoir une vue d'ensemble sur la politique de l'Etat concernant ses participations financières. Ainsi, les opérations de privatisation depuis 1986 ont imposé des adaptations du cadre budgétaire qui ont évolué avec la conjoncture politique pour finalement être fixées par la loi organique du 1er août 2001. [...]