La LOLF, une réponse nécessaire aux imperfections de l'ordonnance de 1959

Résumé du document

En 2004, à l'occasion du vingtième anniversaire de la revue française des finances publiques, Alain Lambert, sénateur de l'Orne, membre de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation et ministre délégué au Budget et à la Réforme budgétaire de 2002 à 2004 communique son enthousiasme à l'égard de la grande réforme budgétaire entreprise par la France.
Cette réforme à laquelle il a grandement contribué s'est concrétisée par la promulgation de la LOLF : loi organique relative aux lois de finances, le 1er août 2001. Au préalable, en 1998 un groupe de travail sur "l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire" s'était constitué à l'Assemblée nationale, à l'initiative de son président de l'époque : Laurent Fabius. En janvier 1999 le groupe avait remis son rapport baptisé Le "rapport Migaud" (en référence au nom de son rapporteur Didier Migaud, rapporteur général de la commission des Finances). Ce dernier pointait les différents défauts propres à l'ordonnance de 1959 et soutenait un certain nombre de propositions visant à rendre la gestion des deniers publics plus efficace et à renforcer le rôle des assemblées parlementaires en matière budgétaire. Le Président de la République et le premier ministre pourtant en période de cohabitation ont encouragé les propositions du groupe de travail parlementaire et ont chargé D. Mignaud de proposer un texte de réforme de l'ordonnance de 1959. Ainsi, le 11 juillet 2000 ce dernier a déposé devant l'Assemblée nationale une proposition de loi organique. Le Sénat a apporté son soutient au projet. En conséquence, les parlementaires des deux assemblées, malgré leurs majorités divergentes, ont conjugué leurs efforts pour faire aboutir rapidement la réforme de l'ordonnance de 1959. Ainsi la LOLF a été votée entre le 9 février et le 21 juin 2001, puis validée par le Conseil constitutionnel le 25 juillet 2001 et, enfin promulguée le 1er août 2001. La LOLF est ainsi venue remplacer l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Cette ordonnance définissait les compétences et les pouvoirs du gouvernement et du parlement pour les finances de l'Etat. Elle posait en outre les grands principes du droit budgétaire, s'imposant à tous les budgets publics. Elle s'est inscrite dans la durée malgré les nombreux reproches qui lui étaient régulièrement adressés. En effet, en 1989 Georges Vedel éminent professeur de droit public français, doyen de la faculté de droit de Paris et membre du conseil constitutionnel de 1980 à 1989, avait déjà souligné, à l'occasion d'un discours donné lors du colloque célébrant les 30 ans de cette ordonnance, son caractère imparfait.
Il est de fait intéressant de se demander quels étaient les défauts majeurs de cette ordonnance de 1959, et de s'interroger quant à savoir si la LOLF a constitué une réforme adaptée, susceptible de venir palier aux manquements de ce texte.
Ainsi nous verrons que l'ordonnance de 1959 s'est inscrite dans la durée malgré les nombreux reproches qui lui étaient régulièrement adressés, mais que cependant ses limites étaient réelles et son inadaptation aux évolutions politiques, sociétales, et financières a fini par apparaître de façon flagrante (I). C'est pourquoi après de nombreuses tentatives de reformes infructueuses, un relatif consensus s'est établi autour d'un projet de réforme budgétaire cette fois ci réellement ambitieux : la LOLF (II).

Extraits

[...] II La LOLF : une reforme aux objectifs ambitieux La loi organique du 1er août 2001 constitue la nouvelle constitution budgétaire de la France. Elle réforme profondément le budget de l'Etat car au-delà de la nouvelle architecture budgétaire, la gestion publique est amenée à passer d'une culture de moyens à une culture de résultats et les pouvoirs budgétaires du parlement sont quant à eux grandement renforcés Le premier grand objectif de la LOLF : réformer en profondeur la gestion publique pour l'orienter vers la recherche de la performance -L'objectif de la LOLF est de faire passer l'Etat d'une logique de moyens à une logique de résultats. [...]

[...] - En effet, La LOLF répartit désormais les crédits du budget général par missions, programmes et actions selon la finalité de la dépense. De plus La LOLF accorde plus de responsabilités aux gestionnaires. Ils bénéficient en effet d'une plus grande liberté dans l'utilisation des moyens qui leur sont alloués. En contrepartie ils doivent rendre des comptes sur les résultats obtenus chaque programme étant pourvu d'objectifs précis et assorti d'indicateur de performance. Parallèlement à la mise en place d'une budgétisation par programmes et orientée vers les résultats, la nouvelle constitution financière renforce la transparence budgétaire et la portée de l'autorisation parlementaire. [...]

[...] De plus cette ordonnance présentait des imperfections. De ce fait les tentatives de réformes ont été multiples, bien qu'aucune n'ait véritablement apporté de changement avant 2001 En outre, depuis 1959, le contexte politique, institutionnel, financier et européen a largement évolué, tout comme la perception du rôle du Parlement en matière budgétaire et financière. Dès lors les limites de cette ordonnance sont apparues de façon encore plus flagrante L'étonnante longévité de l'ordonnance de 1959 malgré de nombreuses critiques à son égard - L'ordonnance de 1959 a été rédigée par le ministre des finances sans consultation des assemblées parlementaires, ce qui a suscité la colère des parlementaires. [...]

[...] Mignaud de proposer un texte de réforme de l'ordonnance de 1959. Ainsi, le 11 juillet 2000 ce dernier a déposé devant l'Assemblée nationale une proposition de loi organique. Le Sénat a apporté son soutient au projet. En conséquence, les parlementaires des deux assemblées, malgré leurs majorités divergentes, ont conjugué leurs efforts pour faire aboutir rapidement la réforme de l'ordonnance de 1959. Ainsi la LOLF a été votée entre le 9 février et le 21 juin 2001, puis validée par le Conseil constitutionnel le 25 juillet 2001 et, enfin promulguée le 1er août 2001. [...]

[...] Elle posait en outre les grands principes du droit budgétaire, s'imposant à tous les budgets publics. Elle s'est inscrite dans la durée malgré les nombreux reproches qui lui étaient régulièrement adressés. En effet, en 1989 Georges Vedel éminent professeur de droit public français, doyen de la faculté de droit de Paris et membre du conseil constitutionnel de 1980 à 1989, avait déjà souligné, à l'occasion d'un discours donné lors du colloque célébrant les 30 ans de cette ordonnance, son caractère imparfait. [...]