La LOLF (loi organique relative aux lois de finances) de 2001, succès ou pis-aller ?

Résumé du document

La loi organique relative aux lois de finances de 2001 (LOLF) a succédé à l'ordonnance de 1959. Cette dernière était la « constitution financière » de l'Etat, mais, pourtant, elle était fortement remise en question du fait de son déficit de légitimité démocratique.
En effet, elle n'avait jamais été soumise ni au débat et au vote du Parlement, ni au contrôle du Conseil constitutionnel, à cause de la mise en place de l'article 92 de la Constitution permettant au pouvoir exécutif d'adopter, dans la limite des quatre premiers mois d'existence de la Vème République « les mesures législatives nécessaires à la mise en place des institutions ».
Elle était également porteuse d'une conception extrêmement restrictive des pouvoirs du Parlement en matière budgétaire.

Extraits

[...] En effet, les lois de finances étaient présentées en ministères, titres et chapitres. Elle était empreinte d'une logique ministérielle trop forte. C'était aussi une logique de moyens. Il y avait 850 chapitres à la veille de la LOLF de 2001, c'étaient des enveloppes budgétaires étanches. Chaque chapitre était destiné à un usage précis dans le ministère. On avait une spécialisation budgétaire qui était trop étroite et rigide, cela empêchait une véritable souplesse de gestion. Le vote du budget était un système dit des services votés C'est le minimum de dotation que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement. [...]

[...] Cependant, cette logique de performance s'est très vite montrée illusoire. Les indicateurs sont l'outil le plus décrié. En effet, ce sont des outils contenus dans le projet annuel de performance accompagnant le projet de loi de finances. Ils permettent de prendre en compte l'efficacité, la qualité et l'efficience des crédits affectés pour une action, et ainsi répondre à un objectif. Cela paraissait ingénieux à l'aune de la LOLF, pourtant un grand nombre d'indicateurs ne répond pas à la définition qui en était alors donnée : pertinent, compréhensible et interprétable par tous, fiable, accepté. [...]

[...] Le programme c'est l'unité de spécialisation des crédits budgétaires. Les chiffres des programmes s'imposent au ministre. Le parlement s'est exprimé à un niveau de détail qui est le programme. Contrairement aux chapitres de l'ordonnance, les programmes sont des enveloppes budgétaires fongibles : le ministre gère librement ses crédits en les justifiant au premier euro. La gestion est donc plus souple, elle est beaucoup plus adaptable par son gestionnaire. Cette gestion était également novatrice de par l'impulsion d'une logique de performance qui ne satisfait pas ses détracteurs. [...]

[...] Cela pose un problème conséquent : peu de parlementaires sont présents pour la voter, cela démontre le peu d'intérêt qu'ils y portent. Au final, c'est plus l'affectation des crédits qui intéresse les élus, mais le résultat de cette affectation intéresse peu. La viabilité de la logique de performance est donc sensiblement réduite. Tant les ministres gestionnaires que les parlementaires résonnent encore en moyens et non en résultats. La loi de règlement est accompagnée du rapport annuel de performance qui confronte les objectifs qui étaient attendus dans le projet annuel de performance, avec les résultats obtenus. [...]

[...] Si les pouvoirs parlementaires en matière d'information et d'amendement du budget ont eu un impact positif, les pouvoirs de contrôle ne présentent pas un bilan satisfaisant. Des pouvoirs de contrôle trop peu utilisés Le parlement, par le biais de ses commissions de finances, est sollicité pour s'assurer de la bonne application de la loi de finances. Dans son texte, la LOLF élargit et reconsidère leur compétence. Elles vont suivre et contrôler l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. Cela implique qu'elles peuvent effectuer toute investigation sur pièce et sur place, et toute audition qu'elles jugent utile. [...]