La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : beaucoup de bruit pour rien?

Résumé du document

‘'La montagne accouche d'une souris''. Cette expression popularisée par le poète Jean de la Fontaine semble refléter la situation actuelle de la réforme intervenue le 1er aout 2001, qui bouleverse l'ordre financier alors en place depuis plus de 40 ans. En effet, l'image de cet accouchement disproportionné, bien que la métaphore paraisse un peu exagérée, vient relativiser les attentes placées en cette réforme, une réforme qui répond au doux nom de LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances). Avant d'aborder sa situation actuelle, il convient d'effectuer un bref rappel quant à sa mise en place, un rappel qui va permettre d'introduire clairement notre sujet. Jusqu'à la date fatidique du 1er aout 2001 donc, les finances de l'État français étaient régies par une ordonnance du 2 janvier 1959 qui n'a cessé d'être décriée au fil du temps, du fait, notamment, d'une suspicion d'écriture dans l'intérêt exclusif du gouvernement, et qui a vu plus d'une trentaine de tentatives de réforme avortées les unes après les autres.

Il semble être dénué d'intérêt de s'attarder sur les aspects uniquement techniques que la LOLF bouleverse dans la mesure où il ne transpire pas le véritable écart entre son esprit et sa réelle mise en œuvre. C'est pourquoi notre étude se bornera à démontrer que les deux axes forts de celle qu'on appelle la ‘'constitution financière'', que sont le nouveau rôle du Parlement et l'inédite logique de performance, doivent être appréciés à première vue d'une part, et dans un contexte plus poussé, plus proche de la vérité d'autre part.

Extraits

[...] L'administration oppose donc une certaine résistance à raisonner en termes d'objectifs, dans la mesure où elle n'a jamais pris l'habitude de s'inscrire dans cette logique de performance. Ce ne sont donc pas aux missions de s'adapter aux structures administratives. Et ceci, contribue, dans la pratique, à relativiser le rôle du Parlement qui ne dispose donc pas de toute la transparence dont il a besoin de la part de l'Exécutif. Et cette transparence est, de plus, loin d'être exempte de tout reproche. [...]

[...] Dans cette continuité, il convient de s'attarder sur le pouvoir d'amendement du Parlement, un pouvoir largement revalorisé grâce à la LOLF. Le nouveau découpage entre missions, programmes et actions, va, en effet, lui permettre d'influer sur les arbitrages budgétaires effectués en amont par le gouvernement. En ce sens, l'article 47 de la LOLF, qui remplace l'article 42 de l'ordonnance de 1959, autorise les parlementaires à proposer des transferts de crédits entre les programmes d'une même mission tout en respectant l'article 40 de la Constitution, qui dit que les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l'aggravation d'une charge publique. [...]

[...] Il est piloté par un responsable de programme qui peut répartir librement les crédits attachés à des composantes d'une politique publique, contenus dans ces actions. Voilà donc pour l'explication technique de l'apport ‘'lolfien'', mais il convient de se demander qu'elles ont été les conséquences, directes ou indirectes, de ce redécoupage pour le Parlement ? Il s'agit en fait, on l'a vu, de découper le budget de l'Etat en une cinquantaine de missions qui feront toutes, sans exception, l'objet d'un vote par le Parlement. [...]

[...] Un nouveau système de vote du budget, système propice à l'information du Parlement La grande nouveauté instituée par la LOLF concerne son article 7 et son assouplissement du principe de spécialité budgétaire, ce principe qui consiste à détailler l'autorisation parlementaire pour permettre une efficace répartition des crédits. En effet, avant la réforme, le budget était voté par chapitres, correspondant à une division des titres de ministères. Mais, sous la 5e République, cette règle avait déjà été modifiée puisqu'il existait désormais une distinction entre mesures nouvelles et services votés. [...]

[...] Pour autant, le gestionnaire de programme dispose, lui aussi, d'un pouvoir relativement conséquent. En effet, la LOLF le laisse jouir d'une liberté non négligeable dans la gestion de son programme. Cette liberté lui permet d'utiliser des crédits d'investissement pour financer des dépenses de fonctionnement. Et inversement, il peut utiliser des crédits de fonctionnement pour financer des investissements. Il s'agit du principe de fongibilité, un principe de liberté d'utilisation des crédits à l'intérieur de chaque programme. Cependant, l'article 7 de la loi organique est très strict concernant un point en particulier. [...]