La loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales

Résumé du document

Pour pouvoir être autonomes, les collectivités locales ont besoin de ressources financières suffisantes. Leurs deux principales ressources en dehors de l'emprunt proviennent de la fiscalité et des dotations de l'Etat. Une réelle autonomie financière suppose que les collectivités locales puissent disposer du pouvoir de fixer le volume de leurs recettes, donc par la fiscalité. Or, les dotations de l'Etat tendaient à se substituer progressivement à cette fiscalité, rognant au fur et à mesure la marge de manœuvre des collectivités. Dans un contexte de décentralisation accrue, les élus locaux ont du négocier avec l'Etat un consensus visant à stabiliser les dotations de l'Etat et à sauvegarder leur indépendance fiscale. Une réforme de la Constitution avait paru assurer une première sauvegarde, mais dont en fait la portée s'est révélée fortement limitée en l'absence d'une loi organique d'application. En effet, la résistance des collectivités territoriales s'est faite par une définition juridique de l'autonomie financière. Cette résistance s'est manifestée par des abandons de la souveraineté financière de l'Etat, au moyen d'une modification de la Constitution. Ainsi la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a introduit un article 72-2 à la Constitution de la Vème République : "Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ». Mais le sacrement a été insuffisant pour apporter des garanties réelles. La Constitution ne vise que les collectivités territoriales et écarte donc les établissements publics locaux. La notion de collectivités territoriales est également floue. Si l'on sait qu'elle s'applique aux communes, départements et régions, la situation des collectivités d'outre-mer restait incertaine. Par ailleurs, la Constitution ne définit pas la notion de "ressources propres", ni la notion de "part déterminante", renvoyant cette définition à la loi organique à adopter. Ainsi, en l'absence de loi organique d'application, cette garantie constitutionnelle ressemblait plus à une déclaration d'intention qu'à un texte ayant une réelle portée juridique. L'Etat, souhaitant accroître la décentralisation et face à la résistance des élus locaux, s'est vu contraint politiquement d'adopter une loi déterminant le niveau minimum d'autonomie des collectivités territoriales. Il s'agit de la loi organique n° 2004-758 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, qui ne comprend que cinq articles. Le projet a été présenté en Conseil des ministres, le 22 octobre 2003, par le ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Il a été définitivement adopté par le Parlement le 22 juillet 2004, lors du vote du Sénat en deuxième lecture. Le Conseil constitutionnel a enregistré le 22 juillet 2004 une saisine présentée par M. le Premier ministre. Il a rendu sa décision le 29 juillet. Le projet a été, dans son ensemble, validé. Deux dispositions seulement, jugées séparables du reste du texte, ont été censurées. La loi relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales a été promulguée le 29 juillet 2004 et a été publiée au Journal officiel du 30 juillet. Cependant, il est important de noter que l'intitulé de la loi dépasse son champ d'application puisqu'elle ne porte que sur le troisième alinéa de l'article 72-2, soit l'autonomie des ressources, tandis qu'elle ne traite pas de la liberté de gestion et de l'autonomie budgétaire qui sont d'autres facettes de l'autonomie financière locale. L'intérêt de l'étude de cette loi organique est de déterminer par quels moyens elle a su mettre en œuvre le principe de l'autonomie des ressources des collectivités territoriales affirmé dans la Constitution. (Article 72-2 résultant de l'article 7 de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République). Ainsi la loi définit la notion de ressources propres permettant l'exercice d'une véritable démocratie locale (I), en consacrant principalement une autonomie fiscale (B) et en appréciant l'autonomie des ressources à un niveau collectif, c'est-à-dire pour chaque catégorie de collectivité territoriale (A). En outre, la loi prévoit le calcul d'un taux d'autonomie financière par catégorie de collectivités et met en place un dispositif garantissant à l'avenir le respect de cette autonomie des ressources (II), en indiquant que le niveau d'autonomie atteint en 2003 constitue pour chaque catégorie de collectivités territoriales un seuil minimal de référence (A'), lequel fait l'objet d'un contrôle politique et juridictionnel (B').

Extraits

[...] L'Etat, souhaitant accroître la décentralisation et face à la résistance des élus locaux, s'est vu contraint politiquement d'adopter une loi déterminant le niveau minimum d'autonomie des collectivités territoriales. Il s'agit de la loi organique 2004-758 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, qui ne comprend que cinq articles. Le projet a été présenté en Conseil des ministres, le 22 octobre 2003, par le ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Il a été définitivement adopté par le Parlement le 22 juillet 2004, lors du vote du Sénat en deuxième lecture. [...]

[...] La loi organique 2004-758 du 29 juillet 2004, relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales Pour pouvoir être autonomes, les collectivités locales ont besoin de ressources financières suffisantes. Leurs deux principales ressources en dehors de l'emprunt proviennent de la fiscalité et des dotations de l'Etat. Une réelle autonomie financière suppose que les collectivités locales puissent disposer du pouvoir de fixer le volume de leurs recettes, donc par la fiscalité. Or, les dotations de l'Etat tendaient à se substituer progressivement à cette fiscalité, rognant au fur et à mesure la marge de manœuvre des collectivités. [...]

[...] La loi a cependant exclut les emprunts, les ressources correspondant au financement de compétences transférées à titre expérimental ou mises en oeuvre par délégation et les ressources issues des transferts financiers entre collectivités d'une même catégorie. L'exclusion des transferts financiers entre collectivités d'une même catégorie et entre EPCI et communes vise à éviter la double comptabilisation des recettes qui, perçues par une collectivité, notamment une commune ou un EPCI, font l'objet d'un transfert en direction d'une collectivité de la même catégorie. [...]

[...] Cette interprétation est beaucoup plus protectrice des intérêts des collectivités locales. Cette incertitude sera probablement soulevée lors des futurs recours qui ne manqueront pas d'être déposé devant Conseil constitutionnel. B' Mécanisme de garantie basé sur un double plan : politique et juridictionnel 1 - L'information du parlement Aux termes de l'article 5 de la loi organique, le gouvernement a l'obligation de communiquer au parlement la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources ainsi que ses modalités de calcul et son évolution pour chaque catégorie de collectivités territoriales. [...]

[...] Ainsi la loi constitutionnelle 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a introduit un article 72-2 à la Constitution de la Vème République : "Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi Mais le sacrement a été insuffisant pour apporter des garanties réelles. La Constitution ne vise que les collectivités territoriales et écarte donc les établissements publics locaux. La notion de collectivités territoriales est également floue. Si l'on sait qu'elle s'applique aux communes, départements et régions, la situation des collectivités d'outre-mer restait incertaine. [...]