Loi de finances : quelle abstention pour le Parlement ?

Résumé du document

« Le Gouvernement est l'auteur de la loi de finances et le parlement n'en est que le modeste, mais utile correcteur ».
La Constitution de 1958 illustrait la perte du pouvoir du parlement d'une manière générale et plus particulièrement en matière budgétaire. Malgré les revendications des parlementaires, aucune modification profonde n'avait été opérée pour restaurer son rôle et son pouvoir effectif.
La loi de finances détermine la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État (article 34 de la Constitution). Outre l'autorisation de percevoir les impôts de l'État et des collectivités, et l'ouverture par grande masse des crédits budgétaires de l'État elles ne peuvent contenir que certaines dispositions législatives ordinaires. Elles sont votées selon une procédure particulière. Il existe différentes catégories de lois de finances : les lois de finances de l'année (qui prévoient et autorisent l'ensemble des ressources et des charges pour la durée de l'année civile), les lois de finances rectificatives (adoptées en cours d'année pour adapter a l'état des besoins la loi de finances de l'année) et les lois de règlement (qui permettent au parlement après la clôture d'une année budgétaire d'exercer son contrôle sur l'exécution des lois de finances précité par le gouvernement).
Nous savons que c'est le gouvernement qui élabore le projet de loi de finances ; en effet l'article 47-1 de la Constitution se contente de dire que « le parlement vote le projet de loi de financement », mais il ne dit rien sur le nombre de ses votes.

Extraits

[...] En pratique, il est quelquefois difficile de savoir si une disposition constitue ou pas un cavalier budgétaire. Le juge constitutionnel s'en tient, principalement, aux critères de l'effet direct de la disposition incriminé : si celle-ci a une incidence directe sur la loi de finance, elle n'est pas une cavalière budgétaire, dans le cas contraire, elle en constitue un 89-270 DC du 29/12/1989). Bibliographie : Droit budgétaire, J-CL.Martinez et P.Di Malta, 3eme édition LITEC. Finances publiques, J-F Picard, LITEC 1ere édition. [...]

[...] En matière budgétaire, et plus précisément pour la loi de finances, la rationalisation du parlementarisme a de nombreux effets. En effet, le parlement dispose du pouvoir dit d'autorisation des lois de finances. L'article 47 de la constitution prévoit que le parlement vote le projet de loi de finances dans les conditions prévues par les lois organiques Cependant, ce pouvoir n'est pas pleinement utilisé tout comme pour le vote des lois ordinaires où le parlement s'abstient du vote de certaines lois au risque de voir engager sa responsabilité par le gouvernement. [...]

[...] On pourrait l'expliquer en premier lieu du fait qu'il n'y a plus de commune mesure entre un budget de la période dite classique et une loi de finances actuelle. Ces dépenses ont changé qualitativement et quantitativement. Il en résulte que l'établissement du projet des lois de finances ne peut être qu'un compromis. De plus, la technicité croissante des lois de finances contribue au déclin du pouvoir du parlement. L'affaiblissement de l'autorisation parlementaire est caractéristique de la cinquième République, mais n'est que le fruit de ce qu'avait prévu la quatrième République, mais qu'elle n'avait jamais pu faire. [...]

[...] L'abstention du parlement en matière d'initiative législative financière. Afin d'éviter une navette indéfinie entre les assemblées à la suite d'un désaccord entre elles, la Constitution de 1958 a prévu une procédure de conciliation dont le gouvernement est finalement le grand bénéficiaire. L'article 45 de la Constitution prévoit que : Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restantes en discussion La procédure de la commission mixte paritaire est un instrument d'accélération de la décision parlementaire dans la mesure où elle évite une interminable navette. [...]

[...] Les cavaliers budgétaires sont des intrus, à ce titre le parlement doit s'abstenir, car il dénature les lois de finances : il soulève un problème d'homogénéité. La prohibition des cavaliers budgétaires repose sur certaines dispositions de la LOLF et possède un champ d'application particulier. Les articles 34 à 37 de la LOLF précisent les matières relevantes de lois de finances. Toute disposition introduite par voie d'amendement ou non, qui ne se rattacherait pas au domaine des lois de finances, encourt la qualification des cavaliers budgétaires et est donc interdite (article 47 de la LOLF). [...]