Fongibilité des crédits et responsabilité des gestionnaires

Résumé du document

Dans un contexte de rationalisation budgétaire forte, liée notamment aux exigences du pacte de stabilité, il est paradoxal que, face à l'exigence légitime des citoyens d'une action publique plus transparente et plus efficace, les gestionnaires de crédits, délégués des ordonnateurs dans l'exécution des dépenses, soient aussi contraints dans leur gestion quotidienne.
Cette contrainte est en partie liée aux contrôles systématiques auxquels sont soumises les décisions de dépenses des gestionnaires, mais aussi, par leur souci de respecter les règles et principes budgétaires définis par l'ordonnance de 1959, dont l'objectif était de garantir une gestion saine des deniers publics. Aujourd'hui, l'action des gestionnaires vise plus à répondre à une exigence de régularité que d'efficacité des dépenses, dynamique absolument contradictoire avec les enjeux des finances publiques, qui implique de mettre en œuvre des politiques publiques plus efficaces au coût maîtrisé.

C'est pourquoi la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF), dont l'un des objectifs est de doter l'Etat d'un outil de pilotage, a entrepris une réforme profonde de la gestion publique basée sur la contractualisation d'une liberté plus large pour les gestionnaires par la mise en œuvre d'une globalisation des crédits au sein d'enveloppes fongibles, en contrepartie d'une plus grande responsabilisation des gestionnaires mesurée par des indicateurs de performance.

Extraits

[...] La fongibilité des crédits au sein d'un programme remet donc en cause la distinction habituelle entre crédits de fonctionnement et crédits d'investissement. Toutefois, le législateur a introduit une limite à cette fongibilité, car si elle est autorisée depuis les crédits de personnel vers les crédits de fonctionnement, d'investissement ou même d'intervention, la réciproque est interdite afin de tenir un objectif de dépenses pour le personnel. L'objectif de cette limite est de ne pas hypothéquer trop fortement l'avenir par des recrutements excessifs, la maîtrise des dépenses de personnel étant un enjeu fort des finances publiques. [...]

[...] C'est pourquoi la LOLF accroît la liberté des gestionnaires grâce à une refonte complète de la nomenclature d'exécution des dépenses qui met en place une globalisation de crédits fongibles La nouvelle structuration du budget de l'Etat en 47 missions et près de 150 programmes (au lieu des 848 chapitres), introduite par l'article 7 de la LOLF, constitue un des principaux axes de la réforme budgétaire, et permet une meilleure identification des moyens consacrés à chaque politique publique. Dorénavant, l'entité fondamentale de la nomenclature budgétaire est le programme. [...]

[...] Philippe Séguin, déconnectée de la réalité administrative et exclusivement destinée au Parlement. Dès lors, la LOLF, au lieu d'être synonyme de clarification et de modernisation de l'action publique, rendrait plus complexe des structures sans que la gestion publique soit améliorée. Il est donc nécessaire de dépasser une déconcentration de façade, mais également de remédier à l'absence d'instruments de pilotage et de contrôle de gestion, sinon, les administrations centrales seraient tentées de gérer à la place du niveau local, qui se présente comme le niveau opérationnel le plus efficace de la plus grande partie des politiques publiques. [...]

[...] Toutefois, les effets de cette réforme ne pourront se réaliser pleinement que si parallèlement, le gouvernement poursuit le mouvement de déconcentration, et s'appuie beaucoup plus significativement sur le niveau des gestionnaires de BOP, ce qui n'est pas encore vraiment le cas. En effet, les services déconcentrés ont été peu associés à la définition des programmes et des indicateurs. [...]

[...] Le PAP comprend présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié Symétriquement, un rapport annuel de performance (RAP) élaboré par le gestionnaire doit être joint au projet de loi de règlement, qui devra être adopté avant la discussion du prochain projet de loi de finances. Ce rapport a pour fonction de comparer les résultats attendus et ceux réellement obtenus, ainsi que les indicateurs et les coûts associés. Les gestionnaires, au travers des RAP, rendent compte de leur gestion annuelle et du respect ou non, de leurs objectifs. La LOLF fonde donc le principe d'une budgétisation fondée non plus sur la nature des dépenses, mais orientée vers les résultats à partir d'objectifs préalablement définis. [...]