Finances publiques : le principe de l’unité

Résumé du document

Le principe de l'unité en matière de finances publiques a deux sens. Au plan formel, il correspond à l'ensemble des ressources et des charges d'un organe public qui doit figurer sur un seul document. Au plan matériel, ce document unique retrace toutes les opérations financières qui ont été réalisées.
Le principe de l'unité permet ainsi de savoir si le budget est équilibré et apprécier, le cas échéant, le découvert c'est-à-dire le déficit, ainsi de comparer l'utilité relative des dépenses. Il donne une vision globale et complète des prévisions de dépenses et de recettes.
Sur le plan politique, il permet au Parlement d'assurer son contrôle. Il serait difficile pour le Parlement de contrôler un budget si le Gouvernement lui soumettait des plans financiers partiels ou excluait du budget des éléments de dépenses et de recettes qui devraient y figurer.
Ce principe a été consacré par l'ordonnance du 2/01/1959 portant règlement général de la comptabilité publique et la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1/08/2001. Le principe comprend cependant de nombreuses dérogations dues à la volonté de camoufler des déficits et aussi à la complexité des activités financières de l'État.
Traditionnellement, ce principe d'unité implique l'obligation de présenter un document unique, mais on tolère aujourd'hui de nombreux assouplissements. Les recettes et les dépenses de l'État ne sont pas regroupées dans un compte unique, mais dans trois catégories de compte. Le budget général, les annexes, les comptes spéciaux dénommés comptes spéciaux du Trésor dans l'ordonnance de 1959.

Extraits

[...] Finances publiques : Le principe de l'unité Finances publiques- Le principe de l'unité Le principe de l'unité en matière de finances publiques a deux sens. Au plan formel, il correspond à l'ensemble des ressources et des charges d'un organe public qui doit figurer sur un seul document. Au plan matériel, ce document unique retrace toutes les opérations financières qui ont été réalisées. Le principe de l'unité permet ainsi de savoir si le budget est équilibré et apprécier, le cas échéant, le découvert c'est-à-dire le déficit, ainsi de comparer l'utilité relative des dépenses. [...]

[...] Ces exemples expliquent l'utilité des comptes spéciaux et donc l'atteinte au principe d'unité. Mais au XIXème siècle, ils constituaient une véritable atteinte au principe, car il n'y avait aucun contrôle parlementaire sur ces comptes. Il s'agissait de véritables budgets autonomes. Ils se sont multipliés et sont devenus une procédure particulière du processus de débudgétisation visant deux objectifs : mieux satisfaire la recherche de l'équilibre budgétaire, maitriser la dépense et soustraire au contrôle parlementaire certaines opérations. L'utilisation de ces comptes spéciaux aurait pu être sans importance, mais il y a eu des abus. [...]

[...] Seul un système de décentralisation absolue pourrait permettre l'application totale du principe de l'unité. Mais la décentralisation territoriale et administrative entraine la création de budgets propres aux collectivités territoriales et aux établissements publics (en particulier les établissements publics à caractère industriel et commercial). C'est une atteinte légitime au principe d'unité, car ces personnes morales doivent disposer d'une autonomie financière et parce que cette autonomie n'est pas motivée par la volonté de soustraire au Parlement le contrôle de ces budgets. Les lois de finances rectificatives Il s'agit d'une atteinte évidente à l'unité budgétaire. [...]

[...] Comme pour les budgets annexes, il y a affectation de ressources, mais les budgets annexes tirent en principe leurs ressources de l'exploitation industrielle et commerciale. Les comptes spéciaux voient leurs ressources provenir de diverses contributions, taxes ou redevances. En cas d'insuffisance, la différence doit être comblée par des subventions du budget général. La LOLF de 2001 considère que ces versements ne peuvent pas dépasser des crédits initiaux de chaque compte alors que l'ordonnance de 1959 prévoyait L'originalité de ces comptes d'affectation spéciale au regard des autres catégories est qu'ils retracent pour une grande part des opérations à caractère définitif. [...]

[...] Cette pratique de la débudgétisation est souvent dénoncée comme étant un camouflage des déficits. Le Conseil constitutionnel a posé une limite dans une décision du 29/12/1994. Il précise que ne peuvent être débudgétisées les dépenses présentant par nature un caractère permanent de l'Etat Les budgets autonomes Un budget autonome est élaboré et adopté par une autre personne morale que l'Etat. Ce budget est donc extérieur à la loi de finances. Les budgets autonomes s'expliquent par les exigences de la décentralisation. [...]