L’évolution des principes budgétaires traditionnels

Thèmes abordés

Principes budgétaires traditionnels, nouveau système budgétaire, Parlement, budget de l'Etat, LOLF

Résumé du document

Selon Pierre Larousse, « plus la démocratie étend dans le sol ses puissantes racines, plus les finances doivent vivre dans une maison de verre. Il faut que chaque citoyen puisse lire dans le livre du droit et dans le livre de l'avoir de son pays… ». Cela montre bien que les finances publiques doivent être encadrées, et cela est permis en raison de principes fondamentaux traditionnels qui régissent le système budgétaire.

Le Parlement, afin de contrôler l'activité de l'exécutif, utilise quatre principes budgétaires traditionnels. Il y a le principe d'annualité, selon lequel, les ressources et les charges prévues par le Gouvernement ne valent que pour un an, le Parlement devra au bout de cette année redonnée son autorisation budgétaire par le vote d'une loi de finance. Il y a aussi le principe d'unité, c'est-à-dire que le budget doit être contenu dans un document unique, une seule loi de finance doit contenir l'ensemble des opérations financières. De plus, le principe d'universalité signifie qu'il ne doit pas y avoir de lien entre les recettes et les dépenses, en raison des règles de la non contraction et de la non affectation des recettes et des dépenses. Le dernier principe est celui de spécialité, qui concerne les dépenses, et qui signifie que l'autorisation parlementaire n'est plus globale, il y a la nécessité que soit clairement spécifié l'objet des crédits. On parle « d'évolution » car ces principes traditionnels vont évolués, notamment en raison de la modernisation du système budgétaire, et de nouveaux principes vont également apparaître.

Extraits

[...] Cependant, il y a deux exceptions à ce principe d'unité. En effet, les budgets annexes (contrôles et exploitations aériens, publication officielle et administrative), prévus par l'article 18 de la LOLF, représentent une mission et leurs crédits sont spécialisés par programmes. Egalement, les comptes spéciaux (articles 19 et 20 de la LOLF) ne respectent pas cette règle. Ils concernent les comptes d'affectation spéciale, les taxes de commerce, les comptes d'opérations monétaires, et les comptes de concours financier. Ces comptes retracent des mouvements de fonds provisoire donc on considère qu'ils n'ont pas vocation à figurer dans le budget de l'Etat. [...]

[...] Ce nouveau principe est donc fondamental concernant la gestion budgétaire moderne, mais il lui reste encore à faire ses preuves. Concernant le principe d'équilibre, on le retrouve dans l'ordonnance de 1959 et il va être repris par la LOLF qui étend la notion d'équilibre financier et économique à celle d'équilibre budgétaire. De plus, la révision constitutionnelle de 2008, intègre cette notion d'équilibre dans la Constitution dans l'article 34, mais cet article ne parle que d'un objectif d'équilibre applicable aux lois de programmation et non aux lois de finance elles-mêmes. [...]

[...] Cependant, les comptes spéciaux et les budgets annexes n'obéissent pas à cette règle. En effet, le Conseil Constitutionnel, dans une décision de 1978 a jugé que les comptes d'affectation spéciale ne violent pas le principe d'universalité. De même les fonds de concours (fonds versés pour une dépense d'intérêt public déterminée) et le rétablissement de crédits échappent à cette règle. Les principes d'annualité, d'unité et d'universalité n'ont donc pas été spécialement modifiés, malgré les enjeux du nouveau système budgétaire. A l'inverse, le principe de spécialité a subi de nombreuses modifications, il a été modernisé, et la présence d'un nouveau système budgétaire a donc entrainé l'apparition de nouveaux principes budgétaires, notamment le principe de sincérité et de l'équilibre. [...]

[...] La spécialisation des crédits doit être respectée par le Gouvernement lorsqu'il applique le budget La LOLF prévoit ce principe de spécialité mais abandonne l'aspect de l'ordonnance de 1959. En effet, la LOLF prévoit que les crédits ouverts par la loi de finance sont regroupés par mission, relevant d'un ou plusieurs ministères et correspondant à une politique publique clairement identifiée. Selon l'article 7 paragraphe 1 de la LOLF, le budget général est subdivisé en missions qui comprennent chacune un ensemble de programmes concourants à une politique publique définie. [...]

[...] Cependant, des exceptions vont être posées à ce principe d'annualité. Ainsi, s'il y a un retard du vote du budget, il y a un mécanisme d'autorisation provisoire. Si les crédits de paiement ouverts par la loi de finance ne sont pas dépensés par le Gouvernement, normalement, ils ne sont pas reportables (article 15-1 de la LOLF), mais avec ce nouveau mécanisme, ils restent valables jusqu'à ce qu'un crédit de paiement vienne conclure le processus de la dépense. Cela permet de ne pas paralyser l'action du Gouvernement. [...]